| 作者：李东卫 | ||||
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2009年1月7日星期三
新呆账核销办法实施中的五大“偏差”及对策
对金融机构“小金库”的检查对策
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贷前公示：大额贷款风险管控的成功尝试
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“四因”制宜：确保监管评级的科学性
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外资银行:30年2.3%份额的发展掣肘
来源: 第一财经日报（上海） - 截至2007年末，中国已有在华外资法人银行26家，下设分行及附属机构125家、支行160家；外国银行分行117家。
入世前：1981年，看不到什么机遇
"1981年我刚来上海的时候，基本上看不到什么机遇。"现今已是东亚(中国)副行长的关达昌回忆起当年被抽调到上海分行轮岗时笑谈，当时身边的朋友知道自己要去内地工作都很同情。
1979年，中国批准设立第一家外资银行代表处――日本输出入银行北京代表处，拉开了我国银行业对外开放的序幕。
1981年7月，中国批准外资银行在深圳、厦门、珠海、汕头和海南5个经济特区设立营业性机构，从事外汇金融业务。
1994年国务院公布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，是第一个国务院层面的外资银行管理条例。
被外资行视为较大的突破是，1996年12月，允许符合条件的外资银行在上海浦东试点办理人民币业务，尽管此时的人民币业务还主要针对的是境外人士以及企业，而普通居民则还要等到10年。
而此时即90年代，在东亚获得去内地工作机会的人已成为同事们的艳羡对象。东亚银行上海分行当时也渐渐将经营活动扩展至长三角地区，业务推销员来往于杭州、南京各地已是家常便饭，足迹最远甚至达到青岛大连等分行网络未至的北方大城市，上海分行当时业务量的一半已由上海以外的地区贡献。
截至1997年底，外资银行营业性机构达到164家，四年内增加了90家，每年净增加20多家；资产总额达到380亿美元，四年内增长了3.3倍，年增长率为82.5%。
不过亚洲金融危机爆发后，外资银行在亚洲地区的发展趋于谨慎，在华机构布局和业务拓展也明显放缓，个别外资银行退出了中国市场。1998年至2001年期间，在华外资银行营业性机构仅净增了15家。
2006年时任银监会银行监管三部市场准入处处长邓玉梅这样评价，作为入世之前的开放阶段，这个阶段主要是配合国民经济的发展，重点是引进外资银行的资金和竞争机制，开放的措施具有试定的特征，没有开放时间表，根据经济发展需要决定什么时候开放什么城市，开放什么币种，开放什么业务，简单而言，2001年以前是属于自主开放的阶段。
入世过渡期："狼"来了
如果说入世前中资银行还感觉不到外资行的"威胁"，那么2001年中国入世，中国的银行界不得不正视逼近的威胁：狼来了，如何和狼共舞的讨论此起彼伏。
这个阶段主要开放的重点是引进先进的管理体制，引资的目标已经慢慢淡化。
在业务上比较大的变化是，向外资银行开放对所有客户的外汇业务；逐步将外资银行经营人民币业务的地域从加入时的上海、深圳、天津、大连四个城市扩大到全国所有地区；逐步将外资银行人民币业务客户对象从外资企业和外国人逐步扩大到中国企业。
同时，逐步放松对外资银行在华经营的限制，比如取消外资银行总资产不得超过实收资本与储备金之和的20倍的规定，监管部门不再人为限制而通过市场竞争自动调节。
从现在来看，尽管是过渡期，但这五年外资行基本上资产翻番、盈利翻番。在华外资银行营业性机构从190家增加到312家，净增加122家。在华外资银行本外币资产总额1033亿美元，几乎翻了一番。
"不过，外资银行资产占 中国银行(行情 股吧)业金融机构总资产的1.8%。就市场份额来说，外资行的扩张并不如想象那么快，五年前有很多人做了很多预测，说可能会达到10%、15%、25%，但这个没有发生。"现任中国银行副行长朱民在2006年曾表示。
不过，朱也意识到，这并不表示外资行是可以忽视的"蚂蚁"。朱民说，其实这五年外资银行在中国做了很好的布局。重要的是外资银行了解了这个市场，这也反映了外资银行长期的战略和文化。
不过5年后，中资银行的信心已大大加强。"因为没有真正短兵相接，还有一丝不自信，但是经过五年的发展来看，中资银行这五年的发展已经超出以往任何五年。"邓玉梅2006年这么评价。
2006关口：由分行导向转为法人导向
2006年年底，5年过渡期行将结束，中国将取消对外资银行经营人民币业务客户对象的最后一个限制，就是允许外资银行经营对中国公民的人民币业务；也要取消外资银行经营人民币业务的地域限制。
2006年11月15日，国务院颁布了修订后的《中华人民共和国外资银行管理条例》(下称《条例》)，正式兑现加入WTO时5年开放国内银行业的承诺。
但《条例》政策指向已然清晰――想要启动面向国内普通居民的人民币业务，在中国注册法人银行已是必经之路。因为《条例》最明显的一个特点是对外资法人银行和外国银行在华分行在从事零售业务时实施了不同的准入措施，即法人银行可以从事全面的人民币业务，只需满足"开业三年，盈利两年"的条件，而分行则需要单家审批，且只能吸收居民100万元人民币以上的定期存款。
而当时营业性外资银行机构中分行占90%，分行的业务量占总体外资银行业务量的90%以上。
为什么监管导向会从过去的分行导向转变为法人银行导向？
邓玉梅在2006年这样解释，分行导向和法人导向选择是与银行业整体发展水平和银行监管水平相适应的，因为改革开放初期外资银行主要业务集中在外汇，而且服务对象主要是机构客户，同时当时各方面对监管水平不是很自信，采取分行导向，对分行的监管主要是母国监管当局，东道国的监管压力相对小一些。
但是外资行业务规模越来越大，尤其是2006年后要开放中国境内公民人民币业务，而个人业务的风险影响面非常广，因此监管层需要考虑调整一下以往的政策，由中国来监管外资银行的风险。最重要的，中国监管方面已达到可以足够监管法人银行风险的水平，已有足够的监管手段，包括控制资本充足率、大额风险集中率等等措施，可以采取主动措施来隔离国外风险的传导。所以法人银行导向实际上是更有利于东道国。
实际上，一些专家也指出，这充分体现了金融稳定的原则，也是在对中国这样一个快速成长的零售市场进行适度保护。
尽管开始时有些微词，但很快一些外资行就马不停蹄地筹建法人银行。2007年4月2日的浦东 陆家嘴 (行情 股吧)热闹非凡，当天，汇丰、花旗、渣打、东亚在内地的首批法人银行正式开业，这被外资行视为在中国发展新历史的开始。
开业后四大外资行能够提供的服务范围，主要集中在存款、贷款、房贷等基础业务，部分业务如银行卡依然还需等待时日。
截至2007年末，中国已有在华外资法人银行26家，下设分行及附属机构125家、支行160家；外国银行分行117家。
法人银行时代：拔掉利齿的狼？
法人银行成立后的第一年，外资行发展非常快速。首批四家法人银行立即宣布了网点、员工的扩张计划，其规模几乎都是翻倍。以汇丰中国为例，2007年年底其服务网点已达到60多个，网点数较去年增长了近一倍。上海外资银行的业务范围不断拓宽，拥有的业务品种已经超过100个。
外资行在国内建立私人银行，设立各种理财贵宾室，标榜优质服务，争抢高端客户，一时间国内老百姓去外资行开户理财成为潮流。这也促使中资银行迅速与之展开竞争，发展零售银行成为改革的方向。
不过在内地的发展，外资行似乎并未显现出不同的盈利结构。大部分外资行利用其强项"理财"产品发展本地客户的存款，但从盈利角度来看，零售业务仍处于亏损阶段，中间业务远未发力，真正的盈利增长则是与中资行一样，来自于传统的存贷款业务，由于中国银行业正处于高速发展时期，高利差也促使外资行贷款增长非常快，自2007年4月以来，上海的外资银行已连续8个月出现当月贷款增量明显超过存款增量，贷存比持续上升。
不过，渣打银行2007年5月22日发布了题为《被牙医修理的狼：外资银行在中国》的报告，却道出了另一个担忧：也许明年当这些外资银行的头头脑脑们返回总部报告业绩的时候，会百思不得其解，为什么在中国内地的利润增长不如预期中那般灿烂辉煌？该报告指出，成为本地银行带来了新的机遇，但并不意味着已迈进所有业务门槛，大量监管规则、机制有待明晰，外资银行面临更大的挑战。在2007年底来看这种担心似乎是多余的。
不过，在2008年第三季度后外资行在国内的发展却是令大多数人无法预料。2008年9月雷曼兄弟宣布破产后更是引发了对外资行流动性枯竭，被中资银行视为"标杆"的花旗银行遭遇了前所未有的灾难，汇丰银行等也难逃厄运。
在这场百年一遇的金融动荡中，外资行母行几乎频临生存困境。尽管在中国的法人银行并未持有次贷资产，但出于母行流动性危机的担心，中资银行不愿意给在中国的外资法人银行拆借资金，外资行在中国的法人银行也一度陷入流动性困境。
由于恐慌，很多国内企业和个人将在外资行的存款搬家。2008年10月、11月，中资金融机构人民币存款一直增加而外资银行连续"失血"。
与此同时，资本市场急转直下，外资行发售的QDII以及其他结构性产品出现大量亏损，外资行面临大量投诉，品牌形象亦大受打击。
"今年的日子实在过得很辛苦。"一位外资行个人业务部高管曾如此感叹。受此影响，2008年下半年外资行信贷增长已明显放慢，网点扩张放缓，人员招聘受限制，甚至裁员，元气大伤。
从现在来看，受制于分支机构和经营网点不足、存款利率尚未市场化、境外融资难度增大、次贷危机等各种因素，资产份额占比仅为2.3%(截至2008年6月)的外资银行短期内尚难以对中资银行构成实质性威胁。
- 截至2007年末，中国已有在华外资法人银行26家，下设分行及附属机构125家、支行160家；外国银行分行117家。
入世前：1981年，看不到什么机遇
"1981年我刚来上海的时候，基本上看不到什么机遇。"现今已是东亚(中国)副行长的关达昌回忆起当年被抽调到上海分行轮岗时笑谈，当时身边的朋友知道自己要去内地工作都很同情。
1979年，中国批准设立第一家外资银行代表处――日本输出入银行北京代表处，拉开了我国银行业对外开放的序幕。
1981年7月，中国批准外资银行在深圳、厦门、珠海、汕头和海南5个经济特区设立营业性机构，从事外汇金融业务。
1994年国务院公布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，是第一个国务院层面的外资银行管理条例。
被外资行视为较大的突破是，1996年12月，允许符合条件的外资银行在上海浦东试点办理人民币业务，尽管此时的人民币业务还主要针对的是境外人士以及企业，而普通居民则还要等到10年。
而此时即90年代，在东亚获得去内地工作机会的人已成为同事们的艳羡对象。东亚银行上海分行当时也渐渐将经营活动扩展至长三角地区，业务推销员来往于杭州、南京各地已是家常便饭，足迹最远甚至达到青岛大连等分行网络未至的北方大城市，上海分行当时业务量的一半已由上海以外的地区贡献。
截至1997年底，外资银行营业性机构达到164家，四年内增加了90家，每年净增加20多家；资产总额达到380亿美元，四年内增长了3.3倍，年增长率为82.5%。
不过亚洲金融危机爆发后，外资银行在亚洲地区的发展趋于谨慎，在华机构布局和业务拓展也明显放缓，个别外资银行退出了中国市场。1998年至2001年期间，在华外资银行营业性机构仅净增了15家。
2006年时任银监会银行监管三部市场准入处处长邓玉梅这样评价，作为入世之前的开放阶段，这个阶段主要是配合国民经济的发展，重点是引进外资银行的资金和竞争机制，开放的措施具有试定的特征，没有开放时间表，根据经济发展需要决定什么时候开放什么城市，开放什么币种，开放什么业务，简单而言，2001年以前是属于自主开放的阶段。
入世过渡期："狼"来了
如果说入世前中资银行还感觉不到外资行的"威胁"，那么2001年中国入世，中国的银行界不得不正视逼近的威胁：狼来了，如何和狼共舞的讨论此起彼伏。
这个阶段主要开放的重点是引进先进的管理体制，引资的目标已经慢慢淡化。
在业务上比较大的变化是，向外资银行开放对所有客户的外汇业务；逐步将外资银行经营人民币业务的地域从加入时的上海、深圳、天津、大连四个城市扩大到全国所有地区；逐步将外资银行人民币业务客户对象从外资企业和外国人逐步扩大到中国企业。
同时，逐步放松对外资银行在华经营的限制，比如取消外资银行总资产不得超过实收资本与储备金之和的20倍的规定，监管部门不再人为限制而通过市场竞争自动调节。
从现在来看，尽管是过渡期，但这五年外资行基本上资产翻番、盈利翻番。在华外资银行营业性机构从190家增加到312家，净增加122家。在华外资银行本外币资产总额1033亿美元，几乎翻了一番。
"不过，外资银行资产占 中国银行(行情 股吧)业金融机构总资产的1.8%。就市场份额来说，外资行的扩张并不如想象那么快，五年前有很多人做了很多预测，说可能会达到10%、15%、25%，但这个没有发生。"现任中国银行副行长朱民在2006年曾表示。
不过，朱也意识到，这并不表示外资行是可以忽视的"蚂蚁"。朱民说，其实这五年外资银行在中国做了很好的布局。重要的是外资银行了解了这个市场，这也反映了外资银行长期的战略和文化。
不过5年后，中资银行的信心已大大加强。"因为没有真正短兵相接，还有一丝不自信，但是经过五年的发展来看，中资银行这五年的发展已经超出以往任何五年。"邓玉梅2006年这么评价。
2006关口：由分行导向转为法人导向
2006年年底，5年过渡期行将结束，中国将取消对外资银行经营人民币业务客户对象的最后一个限制，就是允许外资银行经营对中国公民的人民币业务；也要取消外资银行经营人民币业务的地域限制。
2006年11月15日，国务院颁布了修订后的《中华人民共和国外资银行管理条例》(下称《条例》)，正式兑现加入WTO时5年开放国内银行业的承诺。
但《条例》政策指向已然清晰――想要启动面向国内普通居民的人民币业务，在中国注册法人银行已是必经之路。因为《条例》最明显的一个特点是对外资法人银行和外国银行在华分行在从事零售业务时实施了不同的准入措施，即法人银行可以从事全面的人民币业务，只需满足"开业三年，盈利两年"的条件，而分行则需要单家审批，且只能吸收居民100万元人民币以上的定期存款。
而当时营业性外资银行机构中分行占90%，分行的业务量占总体外资银行业务量的90%以上。
为什么监管导向会从过去的分行导向转变为法人银行导向？
邓玉梅在2006年这样解释，分行导向和法人导向选择是与银行业整体发展水平和银行监管水平相适应的，因为改革开放初期外资银行主要业务集中在外汇，而且服务对象主要是机构客户，同时当时各方面对监管水平不是很自信，采取分行导向，对分行的监管主要是母国监管当局，东道国的监管压力相对小一些。
但是外资行业务规模越来越大，尤其是2006年后要开放中国境内公民人民币业务，而个人业务的风险影响面非常广，因此监管层需要考虑调整一下以往的政策，由中国来监管外资银行的风险。最重要的，中国监管方面已达到可以足够监管法人银行风险的水平，已有足够的监管手段，包括控制资本充足率、大额风险集中率等等措施，可以采取主动措施来隔离国外风险的传导。所以法人银行导向实际上是更有利于东道国。
实际上，一些专家也指出，这充分体现了金融稳定的原则，也是在对中国这样一个快速成长的零售市场进行适度保护。
尽管开始时有些微词，但很快一些外资行就马不停蹄地筹建法人银行。2007年4月2日的浦东 陆家嘴 (行情 股吧)热闹非凡，当天，汇丰、花旗、渣打、东亚在内地的首批法人银行正式开业，这被外资行视为在中国发展新历史的开始。
开业后四大外资行能够提供的服务范围，主要集中在存款、贷款、房贷等基础业务，部分业务如银行卡依然还需等待时日。
截至2007年末，中国已有在华外资法人银行26家，下设分行及附属机构125家、支行160家；外国银行分行117家。
法人银行时代：拔掉利齿的狼？
法人银行成立后的第一年，外资行发展非常快速。首批四家法人银行立即宣布了网点、员工的扩张计划，其规模几乎都是翻倍。以汇丰中国为例，2007年年底其服务网点已达到60多个，网点数较去年增长了近一倍。上海外资银行的业务范围不断拓宽，拥有的业务品种已经超过100个。
外资行在国内建立私人银行，设立各种理财贵宾室，标榜优质服务，争抢高端客户，一时间国内老百姓去外资行开户理财成为潮流。这也促使中资银行迅速与之展开竞争，发展零售银行成为改革的方向。
不过在内地的发展，外资行似乎并未显现出不同的盈利结构。大部分外资行利用其强项"理财"产品发展本地客户的存款，但从盈利角度来看，零售业务仍处于亏损阶段，中间业务远未发力，真正的盈利增长则是与中资行一样，来自于传统的存贷款业务，由于中国银行业正处于高速发展时期，高利差也促使外资行贷款增长非常快，自2007年4月以来，上海的外资银行已连续8个月出现当月贷款增量明显超过存款增量，贷存比持续上升。
不过，渣打银行2007年5月22日发布了题为《被牙医修理的狼：外资银行在中国》的报告，却道出了另一个担忧：也许明年当这些外资银行的头头脑脑们返回总部报告业绩的时候，会百思不得其解，为什么在中国内地的利润增长不如预期中那般灿烂辉煌？该报告指出，成为本地银行带来了新的机遇，但并不意味着已迈进所有业务门槛，大量监管规则、机制有待明晰，外资银行面临更大的挑战。在2007年底来看这种担心似乎是多余的。
不过，在2008年第三季度后外资行在国内的发展却是令大多数人无法预料。2008年9月雷曼兄弟宣布破产后更是引发了对外资行流动性枯竭，被中资银行视为"标杆"的花旗银行遭遇了前所未有的灾难，汇丰银行等也难逃厄运。
在这场百年一遇的金融动荡中，外资行母行几乎频临生存困境。尽管在中国的法人银行并未持有次贷资产，但出于母行流动性危机的担心，中资银行不愿意给在中国的外资法人银行拆借资金，外资行在中国的法人银行也一度陷入流动性困境。
由于恐慌，很多国内企业和个人将在外资行的存款搬家。2008年10月、11月，中资金融机构人民币存款一直增加而外资银行连续"失血"。
与此同时，资本市场急转直下，外资行发售的QDII以及其他结构性产品出现大量亏损，外资行面临大量投诉，品牌形象亦大受打击。
"今年的日子实在过得很辛苦。"一位外资行个人业务部高管曾如此感叹。受此影响，2008年下半年外资行信贷增长已明显放慢，网点扩张放缓，人员招聘受限制，甚至裁员，元气大伤。
从现在来看，受制于分支机构和经营网点不足、存款利率尚未市场化、境外融资难度增大、次贷危机等各种因素，资产份额占比仅为2.3%(截至2008年6月)的外资银行短期内尚难以对中资银行构成实质性威胁。
关于财政分权利弊的理论分析
财政部网站 财政分权即上级政府给予下级政府一定的税收权力和支出责任范围，允许下级政府自主决定预算和规模。财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。自1994年开始，我国实行了分税制财政体制，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，形成了相对规范的财政分权体制。财政分权在提高中央和地方政府积极性方面起了很大的作用，但其弊端同样不容忽视。本文试图对国外学者关于财政分权利弊的相关文献进行归纳和提炼，并在此基础上简要讨论我国财政分权体制下的财政监督问题。
一、财政分权的益处
综合现有的文献，财政分权的优点主要体现在如下六个方面：
1.对多样化地区偏好的敏感度。分权化的政府行为利多弊少是许多主流经济学家所共同持有的观点，其中代表性观点认为，由于地方政府离本地区人民较近，因而能更好地反映个人偏好，而中央政府的决策则缺乏对多样化地区偏好的敏感度。这其中的一个基本问题是在公共品供给上往往需要采取折衷的办法。例如，一些居民偏好大规模的、高质量的公共服务，而另一部分人却希望保持较小的公共赤字以及更少的税收。因而对全国性公共品如国防来说，这样的折衷是不可避免的，因为每个人都要消费国防，而且他们是意见不一的。但是，也存在只在本地区提供并消费的公共物品，因此地区问对公共品的偏好程度会有所不同。在这种情况下，由地方政府提供公共品就不失为一个好的解决办法。对地方公共品的偏好类似于地方居民集体投票以决定他们想消费的公共品的供给水平。相反，由中央来提供公共品只能是各地得到相同数量和质量的公共品，而这将引起效率损失。
关于这一点，奥茨在1999年对财政联邦制的综述与回顾中作了切中肯綮的论述。他指出："一个不利于财政集权的看法是，由中央提供公共品将导致各地间完全相同的公共品产出或提供水平。在完美信息条件下，理论上讲有可能由一个慈爱的中央计划者在不同地区问有差异地分配或提供公共品，进而使社会福利最大化。因此，财政分权并无必要（尽管也许有人会说，上述结果在实质上就是分权的）。然而有两个理由对它进行反驳：第一，信息不完美是更经常的情况。具体地说，单个地方政府对本地区的人口与地理状况更为熟悉，它们拥有中央部门一般无法掌握的诸如地方偏好、成本条件等方面的信息。第二，迫于政治上的压力，中央政府在不同地区提供不同水平公共品的能力受到很大限制。这些压力往往导致要求中央政府对各地一视同仁。所以，信息和政治约束往往使中央计划不能产生最优的公共品产出模式"。
麦克鲁尔也总结道："分权的坚决支持者认为，家庭的区际流动性是地区规模的减函数。因为家庭可以外迁，就逼迫地区政府不得不考虑他们的偏好问题。就像资本与劳动的流动性提高了经济中私人部门的资源配置效率一样，地区间的高流动性可以提高政府的效率"。
2.通过家庭流动性揭示偏好。类似于地方政府更贴近当地居民，家庭的流动性同样有助于揭示当地居民对公共产品或公共服务的偏好。在公共品供给方面，政府面临的一个基本问题是：假设地方政府关心其居民的福利，那么应如何揭示居民对于不同"税收一支出"篮子的偏好呢？一般说来，居民没有动力（或者没有激励）去揭示其真实的保留支付价格，因为公共品的非排他性保证了他个人不会被排除在公共品消费之外。蒂布特提出了一个原创性的思想来解决这个问题，他认为应由地方政府来提供公共品，流动的家庭通过"以脚投票"来选择那些公共品与税收的组合能最好地反映其偏好的地区。这种家庭"空间套利行为"（Spatial Arbitrage Behavior）就为地区公共品的有效提供给出了某种程度上的"市场解"，这样的偏好表露过程包括以下几个步骤：某地区地方公共品供给的增加一吸引那些为争取更好的工作和住房的流动性家庭流入一进一步导致该地区工资水平的下降和住房租金的上升。此过程一直持续到流动性家庭在该区再度实现其保留效用水平为止。这种工资和房租变化就反映了流动性家庭对更高水平公共品供给的偏好。流动的结果是该地区财产如土地、建筑等价值的增加。当地方政府考虑本地区财产价值政策的效应时，就不得不内在化流动性家庭的意愿支付。
3.保护后代人的利益。财政分权这种机制不太为人所知的一点是，它可以促使政府将本地区后代居民的利益考虑在内。以污染物如有毒废品为例，今天排污量的增加必然以未来环境的恶化为代价，导致居民向外迁出，这种迁移将持续到留下来的居民通过住房租金减少或工资增加来重新获得其保留效用为止。房屋租金和工资的变化反映了后代居民对避免当前污染的边际支付意愿。通过这种资本化过程，财产未来回报的降低引致了财产当前价格的降低。这种降低反映了后代居民对清洁环境的偏好。如果地方环境部门考虑到这种财产价值的变化，就不得不内在化本地区现在排污量的长期后果。进而，即使不存在利他主义的动机（Ahruistic Motives），后代居民的利益也通过内在化其对减少当前排污的边际支付意愿而得到保护。蒂布特关于居民流动反应揭示出家庭对地区公共品偏好的假说在跨代际环境（Intergenerational Context）中一样适用。然而，这种偏好揭示方法并不适用于中央政府层次，因为显示偏好的动力来自于家庭在不同地区间的流动，而这种流动性与地区范围大小成反比（对中央政府来说，居民都在其管辖范围内活动，几乎不存在向外迁移的可能）。因而，政府行为的分权化不仅有利于揭示对公共品的偏好，而且更好地保护了后代的利益。
根据同样的思路，分权有助于防止过多的为公共支出融资的公共债务，而这些债务往往由后代居民承担。任何想把税收负担转嫁给后代居民的企图都会引起现有家庭的外迁以避免由自己或自己的后代承担未来的税负。这种迁移也会降低财产的现有价值，因而过度债务是不受欢迎的。以上的分析同样适用于其他形式的代际再分配问题，如现收现付制（Pay－as－you－go）形式的公共养老金支付等。
4.限制政府权力滥用。以上的分析隐含地假设存在着一个以最大化选民福利为目的的"慈爱"（Benevolent）型政府。但是还有一种截然不同的观点如公共选择学派认为，不论是中央政府还是地方政府本质上都是不可信赖的自身利益最大化者，而地区间的税收竞争能对它们起到限制作用。当"怪兽"型政府――为攫取自身利益而有扩张倾向的政府――想通过损害效率的重税政策使自身收益最大化时，投资者会选择将资金投在低税负地区，这在客观上缩小了前者的税基。由于资本的流动性随地区规模反向变化――在国家（或联邦）内各区间的流动比各国之问的流动要容易，所以政府职能的分权化有助于限制那些不关心本地居民福利的政府的征税权力。正如私人部门中分权与竞争能提高效率一样，政府间的竞争迫使自利的政府不得不考虑其选民的效用，进而改善公共税收和支出的社会有效性。
5.提高居民对公共事务的参与度。分权有利于使公共品提供的成本费用分摊与受益直接挂钩，这可提高地方居民对政府事务的参与程度，同时也有利于加强当地政府的责任感。在集权体制下，公共品提供的资金均由中央政府拨款，而非本地居民纳税，由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督，执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益状况，地方政府花钱也不像花自己的钱那样精打细算。地方官员为了扩大其权力和显示其政绩，往往会夸大项目所需的预算，不管成本与收益如何，盲目向上级主管部门争项目、要资金。
6.促进公共服务创新。分权制可以促进政府间的竞争。许多关于政府行为的理论都强调，政府管理者可能缺乏以最低可行成本提供社会所需公共品的积极性。如果私有企业主不能把成本降到最低水平，企业就很难赢得利润，而政府管理者却可敷衍度日。但如果公民可以在社区间选择，那么，严重失职的政府可以致使本社区公民迁移至其他地区，这一威胁可能促使政府管理者更高效地提供公共服务，更关心本地区居民的实际需要。政府在纵向和横向层面上的竞争有利于政府的创新活动。例如，美国威斯康星州在全国提前实施了个人所得税法，加利福尼亚州又创立了种种环境保护项目，从而为国家立法提供了原动力。分权制能够促进地方政府在公共产品和服务供给方面的试验和变革，正如一位美国学者格莱里奇（Gramlich）所说："分权研究的论点之一是：各个州和地方政府可以充当国家政策变化的试验室――制度可以在小规模试验，很可能这些制度根据地方的条件设计得更好些。"因为对许多政策问题而言，没有人确知其正确答案，甚至连是否存在对所有场合都适合的单一解决办法也不清楚。解决的办法是让每个社区选择自己的道路，然后比较其结果。多样化政府活动的制度会增加寻求解决问题新办法的机会。正如美国最高法院大法官布兰迪斯曾指出的那样："联邦制一个令人欣喜的特点是，如果公民愿意，勇敢的州可以作为一个试验地，进行伦理、社会经济方面的试验，而不给全国其他地方带来风险"。
近年来，我国也出现了地方政府公共管理创新方面的评选活动，如由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起的"中国地方政府创新奖"，迄今已举办了三届，在推动地方政府改革与创新方面发挥了积极的作用。首届获优胜奖的项目如行政审批制度改革、一站式办公服务、政府采购、社会矛盾调解等都已在全国范围内广泛推广，有力推动了政府管理体制的创新。
二、财政分权的弊端
与以上观点相对照，许多作者包括马斯格雷夫、布坎南和高茨都认为，分散的政府决策会导致一系列扭曲效应，分权化往往导致低效率的资源配置和次优的收入分配。
1.资源在地区间的无效配置。第一个问题源于开放性，即家庭、厂商、资本在各个地区间是可以流动的。但如果要使资源有效配置，定居或迁移的模式就必须符合相应的效率条件。由于家庭和厂商的区位选择会受公共服务供给和税收的影响，那么就会产生一个问题，即地方政府是否有动力按照不扭曲区际间资源配置的方式来选择其税收和公共支出？答案常常是否定的。
2.关于流动要素的破坏性税收竞争。另外，人们也常担心各个单独地区在公共品或公共要素供给方面采取策略性行为，以赢得较之其他地区的区位优势。举例来说，一个地区可以通过减少公共品供给以减少外来移民的流入，也可以尽可能多地供给公共品吸引资本、人才的流入。这将会产生以下问题：当各地区都拥有其特定目标并且将具有流动性的家庭与厂商考虑在内时，在什么样的条件下，它们才会以社会有效的方式提供公共产品或服务？各单独地区是否会以扭曲整体效率条件的方式来为自己赢得区位优势？
为了解释此问题的实质，让我们考虑一下公共品的供给需以资本税融资的情形。在此情形下，有两种成本需要考虑：一是家庭收入的损失，这是资源从私人部门向政府转移的结果：二是如果对资本征税过高，资本就会外逃，进而导致该地区工资水平与税收收入的下降。因此各地区都力图选择非常低的资本税率以避免资本外流，但这最终导致了无效率的公共品供给不足。
地区间税收竞争问题同样可以由标准的外部性理论来解释。如果一个地区对某种流动性要素如资本征税，资本就会外流，进而使本地区税基减小而使其他地区税基扩大。这样，征税地区给其他地区引致了正向的财政外部性（但对本地区却是一种损失），因此它会相应选择过低的税率和不足的公共品供给水平，以避免这种外部性的产生。
3.税收出口与溢出效应。在地区间存在税收出口的情况下，税收可以部分转嫁给本地区外的公民。换句话说，地方公共品带来的收益由本地区内居民享受，而供给成本却部分地由其他地区的居民承担，其结果导致了本地区内公共品的过度供给。
如果区外居民不能被排除在本地公共品的消费之外，就会产生溢出效应的问题。同税收出口相反，在存在溢出效应的情形下，公共品的供给成本可以被内部化，而其收益却部分地溢出。这样的例予有沿江上游城市的废物处理设施或本地区培养出的人才移居别的地区。结果，从效率的观点看，本地区的地方公共品将供给不足，而对于污染这类负外部性问题来说，则可能生产太多。
4.地区内的次优收入分配。除供给公共品外，政府为达到较为公平的收入和财富分配目标，就要履行其收入再分配的职能。分权化再分配政策的一个基本问题是，地方政府必须考虑居民对转移支付计划的迁移反应。如果一个地区提高对其辖区内低收入居民的转移支付额，且其来源为对高收入居民更高的税收的话，那么，从这个地区的角度看，这种再分配项目的成本非常高，因为它导致了邻近地区穷人的流入和本地区富人的流出。换句话说，地区再分配项目导致了某种程度上的逆向选择。有理由相信将再分配职能分配给地方政府将导致次优收入分配。然而，这还不是唯一的问题。地区间关于向富人征税以及向穷人转移支付的做法是各不相同的，这将引致迁移的纯粹利益动机，进而引起迁移扭曲。如果将再分配职能归于中央政府，则上述两个问题就不复存在了。在国家层次上，迁移反应要弱得多，其扭曲也可以通过在地区间执行相同的税率和转移支付水平来消除。
5.地区间的次优收入分配。一种显而易见的观点认为，凡是以本地区居民福利最大化为目标的地区政府绝不会将自身收入向其他地区进行再分配，尽管从直觉上它是对的，但它忽略了个人在地区间流动的事实。例如，欧盟内某地区的居民在其他地区的劳动力市场中谋职是完全自由和不受限制的，欧盟条约第48条对此予以了法律保障。因此，任何一个理性的政府都不得不把政策的迁移反应考虑在内。这意味着富裕地区可能向贫穷地区进行自发的转移支付，以避免由大量移民涌入而引起的人均收入降低。但只要有迁移成本存在（家庭的完全不流动性即为该成本的极端例子），迁移就不能使地区问居民收入完全均等化。如果中央政府想消除地区间收入差距，它必然要进行再分配。如果没有中央政府干预，除非迁移成本对所有类型的居民来说都足够小，否则地区间的收入差距将一直存在。但还需注意，如果中央政府决定在地区间实施再分配政策，地方政府的激励问题可能由此产生，地方政府会通过削减公共基础设施投资等方式来降低达到高收入水平的努力，以避免向其他地区转移财富。
6.次优稳定政策。除了提供公共品和再分配收入外，政府还具有减缓冲击、稳定经济的职能。一般来说，政府执行宏观经济政策有两大手段：货币政策与财政政策。
人们常常疑虑，当货币政策可以被私人经济主体理性预期时，它是否还能发挥作用？在理性预期情形下，任何利用货币政策刺激经济的尝试都不能导致失业的显著减少，而只会引起更高的通货膨胀率。并且，货币政策一般只为中央政府控制，而中央政府并不热心于仅仅因为某个地区的失业问题而大动干戈。
财政政策的效果同样具有局限性，由于地区间是开放的，特别是进口的存在，使得支出乘数与税收乘数都比较小。例如，一个地区的减税政策并不能显著提高经济增长率，因为减税带来的收入增加中有很大一部分流向了区外产品与劳动，即流入了区外居民手中。
三、结束语
财政分权有着积极的影响，理论和实践都证明了这一点。然而，一定的财政体制模式必须服从并服务于特定的经济体制模式和政治体制模式，财政分权的逻辑起点是将财政职能分解到具有良好绩效的最基层地方政府来承担，并接受地方居民"用手投票"和"用脚投票"的制约，因此它依赖于政治、财权和行政管理能力的全面分权。在我国尚不具备这些条件的情况下，日前的分权已经超过了分权最佳度，带来了许多的负效应。纠正目前财政分权的负效应，既不能重新集权，但也不能进一步分权。规范分权、致力创造财政分权的条件，应该足我国未来财政分权改革的方向。就目前来说，用法律来规范财政活动，界定各级政府的财权和事权，增强预算的民主性和透明度是至关重要的。
财政分权即上级政府给予下级政府一定的税收权力和支出责任范围，允许下级政府自主决定预算和规模。财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。自1994年开始，我国实行了分税制财政体制，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，形成了相对规范的财政分权体制。财政分权在提高中央和地方政府积极性方面起了很大的作用，但其弊端同样不容忽视。本文试图对国外学者关于财政分权利弊的相关文献进行归纳和提炼，并在此基础上简要讨论我国财政分权体制下的财政监督问题。
一、财政分权的益处
综合现有的文献，财政分权的优点主要体现在如下六个方面：
1.对多样化地区偏好的敏感度。分权化的政府行为利多弊少是许多主流经济学家所共同持有的观点，其中代表性观点认为，由于地方政府离本地区人民较近，因而能更好地反映个人偏好，而中央政府的决策则缺乏对多样化地区偏好的敏感度。这其中的一个基本问题是在公共品供给上往往需要采取折衷的办法。例如，一些居民偏好大规模的、高质量的公共服务，而另一部分人却希望保持较小的公共赤字以及更少的税收。因而对全国性公共品如国防来说，这样的折衷是不可避免的，因为每个人都要消费国防，而且他们是意见不一的。但是，也存在只在本地区提供并消费的公共物品，因此地区问对公共品的偏好程度会有所不同。在这种情况下，由地方政府提供公共品就不失为一个好的解决办法。对地方公共品的偏好类似于地方居民集体投票以决定他们想消费的公共品的供给水平。相反，由中央来提供公共品只能是各地得到相同数量和质量的公共品，而这将引起效率损失。
关于这一点，奥茨在1999年对财政联邦制的综述与回顾中作了切中肯綮的论述。他指出："一个不利于财政集权的看法是，由中央提供公共品将导致各地间完全相同的公共品产出或提供水平。在完美信息条件下，理论上讲有可能由一个慈爱的中央计划者在不同地区问有差异地分配或提供公共品，进而使社会福利最大化。因此，财政分权并无必要（尽管也许有人会说，上述结果在实质上就是分权的）。然而有两个理由对它进行反驳：第一，信息不完美是更经常的情况。具体地说，单个地方政府对本地区的人口与地理状况更为熟悉，它们拥有中央部门一般无法掌握的诸如地方偏好、成本条件等方面的信息。第二，迫于政治上的压力，中央政府在不同地区提供不同水平公共品的能力受到很大限制。这些压力往往导致要求中央政府对各地一视同仁。所以，信息和政治约束往往使中央计划不能产生最优的公共品产出模式"。
麦克鲁尔也总结道："分权的坚决支持者认为，家庭的区际流动性是地区规模的减函数。因为家庭可以外迁，就逼迫地区政府不得不考虑他们的偏好问题。就像资本与劳动的流动性提高了经济中私人部门的资源配置效率一样，地区间的高流动性可以提高政府的效率"。
2.通过家庭流动性揭示偏好。类似于地方政府更贴近当地居民，家庭的流动性同样有助于揭示当地居民对公共产品或公共服务的偏好。在公共品供给方面，政府面临的一个基本问题是：假设地方政府关心其居民的福利，那么应如何揭示居民对于不同"税收一支出"篮子的偏好呢？一般说来，居民没有动力（或者没有激励）去揭示其真实的保留支付价格，因为公共品的非排他性保证了他个人不会被排除在公共品消费之外。蒂布特提出了一个原创性的思想来解决这个问题，他认为应由地方政府来提供公共品，流动的家庭通过"以脚投票"来选择那些公共品与税收的组合能最好地反映其偏好的地区。这种家庭"空间套利行为"（Spatial Arbitrage Behavior）就为地区公共品的有效提供给出了某种程度上的"市场解"，这样的偏好表露过程包括以下几个步骤：某地区地方公共品供给的增加一吸引那些为争取更好的工作和住房的流动性家庭流入一进一步导致该地区工资水平的下降和住房租金的上升。此过程一直持续到流动性家庭在该区再度实现其保留效用水平为止。这种工资和房租变化就反映了流动性家庭对更高水平公共品供给的偏好。流动的结果是该地区财产如土地、建筑等价值的增加。当地方政府考虑本地区财产价值政策的效应时，就不得不内在化流动性家庭的意愿支付。
3.保护后代人的利益。财政分权这种机制不太为人所知的一点是，它可以促使政府将本地区后代居民的利益考虑在内。以污染物如有毒废品为例，今天排污量的增加必然以未来环境的恶化为代价，导致居民向外迁出，这种迁移将持续到留下来的居民通过住房租金减少或工资增加来重新获得其保留效用为止。房屋租金和工资的变化反映了后代居民对避免当前污染的边际支付意愿。通过这种资本化过程，财产未来回报的降低引致了财产当前价格的降低。这种降低反映了后代居民对清洁环境的偏好。如果地方环境部门考虑到这种财产价值的变化，就不得不内在化本地区现在排污量的长期后果。进而，即使不存在利他主义的动机（Ahruistic Motives），后代居民的利益也通过内在化其对减少当前排污的边际支付意愿而得到保护。蒂布特关于居民流动反应揭示出家庭对地区公共品偏好的假说在跨代际环境（Intergenerational Context）中一样适用。然而，这种偏好揭示方法并不适用于中央政府层次，因为显示偏好的动力来自于家庭在不同地区间的流动，而这种流动性与地区范围大小成反比（对中央政府来说，居民都在其管辖范围内活动，几乎不存在向外迁移的可能）。因而，政府行为的分权化不仅有利于揭示对公共品的偏好，而且更好地保护了后代的利益。
根据同样的思路，分权有助于防止过多的为公共支出融资的公共债务，而这些债务往往由后代居民承担。任何想把税收负担转嫁给后代居民的企图都会引起现有家庭的外迁以避免由自己或自己的后代承担未来的税负。这种迁移也会降低财产的现有价值，因而过度债务是不受欢迎的。以上的分析同样适用于其他形式的代际再分配问题，如现收现付制（Pay－as－you－go）形式的公共养老金支付等。
4.限制政府权力滥用。以上的分析隐含地假设存在着一个以最大化选民福利为目的的"慈爱"（Benevolent）型政府。但是还有一种截然不同的观点如公共选择学派认为，不论是中央政府还是地方政府本质上都是不可信赖的自身利益最大化者，而地区间的税收竞争能对它们起到限制作用。当"怪兽"型政府――为攫取自身利益而有扩张倾向的政府――想通过损害效率的重税政策使自身收益最大化时，投资者会选择将资金投在低税负地区，这在客观上缩小了前者的税基。由于资本的流动性随地区规模反向变化――在国家（或联邦）内各区间的流动比各国之问的流动要容易，所以政府职能的分权化有助于限制那些不关心本地居民福利的政府的征税权力。正如私人部门中分权与竞争能提高效率一样，政府间的竞争迫使自利的政府不得不考虑其选民的效用，进而改善公共税收和支出的社会有效性。
5.提高居民对公共事务的参与度。分权有利于使公共品提供的成本费用分摊与受益直接挂钩，这可提高地方居民对政府事务的参与程度，同时也有利于加强当地政府的责任感。在集权体制下，公共品提供的资金均由中央政府拨款，而非本地居民纳税，由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督，执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益状况，地方政府花钱也不像花自己的钱那样精打细算。地方官员为了扩大其权力和显示其政绩，往往会夸大项目所需的预算，不管成本与收益如何，盲目向上级主管部门争项目、要资金。
6.促进公共服务创新。分权制可以促进政府间的竞争。许多关于政府行为的理论都强调，政府管理者可能缺乏以最低可行成本提供社会所需公共品的积极性。如果私有企业主不能把成本降到最低水平，企业就很难赢得利润，而政府管理者却可敷衍度日。但如果公民可以在社区间选择，那么，严重失职的政府可以致使本社区公民迁移至其他地区，这一威胁可能促使政府管理者更高效地提供公共服务，更关心本地区居民的实际需要。政府在纵向和横向层面上的竞争有利于政府的创新活动。例如，美国威斯康星州在全国提前实施了个人所得税法，加利福尼亚州又创立了种种环境保护项目，从而为国家立法提供了原动力。分权制能够促进地方政府在公共产品和服务供给方面的试验和变革，正如一位美国学者格莱里奇（Gramlich）所说："分权研究的论点之一是：各个州和地方政府可以充当国家政策变化的试验室――制度可以在小规模试验，很可能这些制度根据地方的条件设计得更好些。"因为对许多政策问题而言，没有人确知其正确答案，甚至连是否存在对所有场合都适合的单一解决办法也不清楚。解决的办法是让每个社区选择自己的道路，然后比较其结果。多样化政府活动的制度会增加寻求解决问题新办法的机会。正如美国最高法院大法官布兰迪斯曾指出的那样："联邦制一个令人欣喜的特点是，如果公民愿意，勇敢的州可以作为一个试验地，进行伦理、社会经济方面的试验，而不给全国其他地方带来风险"。
近年来，我国也出现了地方政府公共管理创新方面的评选活动，如由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起的"中国地方政府创新奖"，迄今已举办了三届，在推动地方政府改革与创新方面发挥了积极的作用。首届获优胜奖的项目如行政审批制度改革、一站式办公服务、政府采购、社会矛盾调解等都已在全国范围内广泛推广，有力推动了政府管理体制的创新。
二、财政分权的弊端
与以上观点相对照，许多作者包括马斯格雷夫、布坎南和高茨都认为，分散的政府决策会导致一系列扭曲效应，分权化往往导致低效率的资源配置和次优的收入分配。
1.资源在地区间的无效配置。第一个问题源于开放性，即家庭、厂商、资本在各个地区间是可以流动的。但如果要使资源有效配置，定居或迁移的模式就必须符合相应的效率条件。由于家庭和厂商的区位选择会受公共服务供给和税收的影响，那么就会产生一个问题，即地方政府是否有动力按照不扭曲区际间资源配置的方式来选择其税收和公共支出？答案常常是否定的。
2.关于流动要素的破坏性税收竞争。另外，人们也常担心各个单独地区在公共品或公共要素供给方面采取策略性行为，以赢得较之其他地区的区位优势。举例来说，一个地区可以通过减少公共品供给以减少外来移民的流入，也可以尽可能多地供给公共品吸引资本、人才的流入。这将会产生以下问题：当各地区都拥有其特定目标并且将具有流动性的家庭与厂商考虑在内时，在什么样的条件下，它们才会以社会有效的方式提供公共产品或服务？各单独地区是否会以扭曲整体效率条件的方式来为自己赢得区位优势？
为了解释此问题的实质，让我们考虑一下公共品的供给需以资本税融资的情形。在此情形下，有两种成本需要考虑：一是家庭收入的损失，这是资源从私人部门向政府转移的结果：二是如果对资本征税过高，资本就会外逃，进而导致该地区工资水平与税收收入的下降。因此各地区都力图选择非常低的资本税率以避免资本外流，但这最终导致了无效率的公共品供给不足。
地区间税收竞争问题同样可以由标准的外部性理论来解释。如果一个地区对某种流动性要素如资本征税，资本就会外流，进而使本地区税基减小而使其他地区税基扩大。这样，征税地区给其他地区引致了正向的财政外部性（但对本地区却是一种损失），因此它会相应选择过低的税率和不足的公共品供给水平，以避免这种外部性的产生。
3.税收出口与溢出效应。在地区间存在税收出口的情况下，税收可以部分转嫁给本地区外的公民。换句话说，地方公共品带来的收益由本地区内居民享受，而供给成本却部分地由其他地区的居民承担，其结果导致了本地区内公共品的过度供给。
如果区外居民不能被排除在本地公共品的消费之外，就会产生溢出效应的问题。同税收出口相反，在存在溢出效应的情形下，公共品的供给成本可以被内部化，而其收益却部分地溢出。这样的例予有沿江上游城市的废物处理设施或本地区培养出的人才移居别的地区。结果，从效率的观点看，本地区的地方公共品将供给不足，而对于污染这类负外部性问题来说，则可能生产太多。
4.地区内的次优收入分配。除供给公共品外，政府为达到较为公平的收入和财富分配目标，就要履行其收入再分配的职能。分权化再分配政策的一个基本问题是，地方政府必须考虑居民对转移支付计划的迁移反应。如果一个地区提高对其辖区内低收入居民的转移支付额，且其来源为对高收入居民更高的税收的话，那么，从这个地区的角度看，这种再分配项目的成本非常高，因为它导致了邻近地区穷人的流入和本地区富人的流出。换句话说，地区再分配项目导致了某种程度上的逆向选择。有理由相信将再分配职能分配给地方政府将导致次优收入分配。然而，这还不是唯一的问题。地区间关于向富人征税以及向穷人转移支付的做法是各不相同的，这将引致迁移的纯粹利益动机，进而引起迁移扭曲。如果将再分配职能归于中央政府，则上述两个问题就不复存在了。在国家层次上，迁移反应要弱得多，其扭曲也可以通过在地区间执行相同的税率和转移支付水平来消除。
5.地区间的次优收入分配。一种显而易见的观点认为，凡是以本地区居民福利最大化为目标的地区政府绝不会将自身收入向其他地区进行再分配，尽管从直觉上它是对的，但它忽略了个人在地区间流动的事实。例如，欧盟内某地区的居民在其他地区的劳动力市场中谋职是完全自由和不受限制的，欧盟条约第48条对此予以了法律保障。因此，任何一个理性的政府都不得不把政策的迁移反应考虑在内。这意味着富裕地区可能向贫穷地区进行自发的转移支付，以避免由大量移民涌入而引起的人均收入降低。但只要有迁移成本存在（家庭的完全不流动性即为该成本的极端例子），迁移就不能使地区问居民收入完全均等化。如果中央政府想消除地区间收入差距，它必然要进行再分配。如果没有中央政府干预，除非迁移成本对所有类型的居民来说都足够小，否则地区间的收入差距将一直存在。但还需注意，如果中央政府决定在地区间实施再分配政策，地方政府的激励问题可能由此产生，地方政府会通过削减公共基础设施投资等方式来降低达到高收入水平的努力，以避免向其他地区转移财富。
6.次优稳定政策。除了提供公共品和再分配收入外，政府还具有减缓冲击、稳定经济的职能。一般来说，政府执行宏观经济政策有两大手段：货币政策与财政政策。
人们常常疑虑，当货币政策可以被私人经济主体理性预期时，它是否还能发挥作用？在理性预期情形下，任何利用货币政策刺激经济的尝试都不能导致失业的显著减少，而只会引起更高的通货膨胀率。并且，货币政策一般只为中央政府控制，而中央政府并不热心于仅仅因为某个地区的失业问题而大动干戈。
财政政策的效果同样具有局限性，由于地区间是开放的，特别是进口的存在，使得支出乘数与税收乘数都比较小。例如，一个地区的减税政策并不能显著提高经济增长率，因为减税带来的收入增加中有很大一部分流向了区外产品与劳动，即流入了区外居民手中。
三、结束语
财政分权有着积极的影响，理论和实践都证明了这一点。然而，一定的财政体制模式必须服从并服务于特定的经济体制模式和政治体制模式，财政分权的逻辑起点是将财政职能分解到具有良好绩效的最基层地方政府来承担，并接受地方居民"用手投票"和"用脚投票"的制约，因此它依赖于政治、财权和行政管理能力的全面分权。在我国尚不具备这些条件的情况下，日前的分权已经超过了分权最佳度，带来了许多的负效应。纠正目前财政分权的负效应，既不能重新集权，但也不能进一步分权。规范分权、致力创造财政分权的条件，应该足我国未来财政分权改革的方向。就目前来说，用法律来规范财政活动，界定各级政府的财权和事权，增强预算的民主性和透明度是至关重要的。
2009年将全面推进财政管理科学化精细化
财政部新闻办公室
财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，2009年将全面推进财政管理科学化精细化。
加强财政法制建设。推进预算法修订工作。配合做好注册会计师法（修正案）、政府采购法实施条例的立法工作。加快财政转移支付管理条例、国有资本经营预算条例、评估行业管理条例、船舶吨税暂行条例等的立法进程。强化财政法制宣传，认真做好财政行政复议应诉工作。完善财政行政审批程序。
严格预算管理。推进编制综合预算，增强预算编制的科学性和完整性。认真落实预算编报的有关要求，在科学编报本级预算收入的同时，上级财政要提前告知对下一般性和专项转移支付预计数。下级财政要完整编报上级的各项补助收入，进一步提高地方各级特别是县级预算编报的完整性。严格执行预算编报、批复时限和程序规定，控制代编预算规模，提高年初批复预算的到位率。建立健全机构编制与经费预算衔接机制，完善行政开支定员定额标准。建立重大项目支出预算事前评审机制，将项目预算做实做细做准。完善预算拨款结余管理方式，通过调整当年预算、核减下年预算等措施，促进结余资金管理与预算编制有机结合。狠抓预算执行，健全覆盖各级财政的动态监控机制，提高预算执行的均衡性和效率。强化"收支两条线"管理，大力推进非税收入收缴管理制度改革。将经批准设立的全国性及中央部门和单位的所有行政事业性收费，全部纳入预算管理。扩大政府采购范围和规模，建立健全监督处罚机制。扩大绩效考评试点范围，加快构建预算支出绩效考评机制。加强地方政府性债务管理，防范财政风险。
狠抓增收节支。大力支持税务、海关部门依法加强税收征管，坚决制止和纠正越权减免税收，严厉打击偷骗税违法活动。对于各项税收和非税收入，都要努力做到依法征收，应收尽收，确保财政收入稳定增长。严格控制一般性支出，对公务购车用车、会议经费、公务接待费用、出国（境）经费等支出实行零增长。配合有关部门严格控制党政机关楼堂馆所建设，严禁超面积、超标准建设和装修。严格控制党政机关信息化建设项目，促进资源整合。积极推动机关节能减排，建设节约型机关。强化公务支出管理，深化公务卡管理改革。牢记"两个务必"，树立过紧日子的思想，勤俭办一切事业，严肃财经纪律，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费的行为。
严格财政监督。健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。重点加强对政府投资的监督检查和投资评审，做到日常监管与专项检查相结合，坚决查处挤占、挪用、截留资金的行为，保障资金使用的安全、合规、有效，确保中央宏观调控政策有效落实。严格责任追究，加大对违法违规问题的处理处罚和信息披露力度。健全专员办工作机制，充分发挥专员办就地监管优势。自觉接受人大、审计监督。积极推进财政政务公开，便于社会各方面监督。严格注册会计师行业管理，加强对企业和行政事业单位财务管理、会计信息质量、会计师事务所和资产评估机构执业质量的监督。深入实施企业会计准则体系，巩固和扩大会计准则国际趋同等效成果。促进实施和健全企业内部控制规范体系。
强化"双基"建设。切实抓好管理基础工作和基层建设。重点加强预算单位人员、资产负债、支出标准、项目库、收费项目和标准，财政供养人口、财源财力、非税收入、贫困人口等基本数据的收集整理，完善管理基础设施。立足基层加强财政管理，转变和充实乡镇财政职能，充分发挥县乡财政就近监管的优势，切实保障各项民生政策的有效落实。建立完善乡镇行政事业单位财务管理制度，加强监督检查和跟踪问效。积极推行"村财乡管"试点。
加快财政管理信息化建设。要切实贯彻一体化建设的指导思想，加快金财工程应用支撑平台建设，加强标准和管理规范建设，全面推进网络和安全建设，建立统一的运行维护体系。应用支撑平台是实现财政管理信息化的重要基础，要把平台建设作为一项关系财政工作全局的工作抓紧抓好。力争在今年年底前，基本完成省级财政部门的应用支撑平台推广实施，构建基于平台的财政核心业务系统，为实现本级财政内部、上下级财政以及财政与同级预算单位之间的贯通、信息资源共享和综合分析利用奠定坚实基础。
财政部新闻办公室
财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，2009年将全面推进财政管理科学化精细化。
加强财政法制建设。推进预算法修订工作。配合做好注册会计师法（修正案）、政府采购法实施条例的立法工作。加快财政转移支付管理条例、国有资本经营预算条例、评估行业管理条例、船舶吨税暂行条例等的立法进程。强化财政法制宣传，认真做好财政行政复议应诉工作。完善财政行政审批程序。
严格预算管理。推进编制综合预算，增强预算编制的科学性和完整性。认真落实预算编报的有关要求，在科学编报本级预算收入的同时，上级财政要提前告知对下一般性和专项转移支付预计数。下级财政要完整编报上级的各项补助收入，进一步提高地方各级特别是县级预算编报的完整性。严格执行预算编报、批复时限和程序规定，控制代编预算规模，提高年初批复预算的到位率。建立健全机构编制与经费预算衔接机制，完善行政开支定员定额标准。建立重大项目支出预算事前评审机制，将项目预算做实做细做准。完善预算拨款结余管理方式，通过调整当年预算、核减下年预算等措施，促进结余资金管理与预算编制有机结合。狠抓预算执行，健全覆盖各级财政的动态监控机制，提高预算执行的均衡性和效率。强化"收支两条线"管理，大力推进非税收入收缴管理制度改革。将经批准设立的全国性及中央部门和单位的所有行政事业性收费，全部纳入预算管理。扩大政府采购范围和规模，建立健全监督处罚机制。扩大绩效考评试点范围，加快构建预算支出绩效考评机制。加强地方政府性债务管理，防范财政风险。
狠抓增收节支。大力支持税务、海关部门依法加强税收征管，坚决制止和纠正越权减免税收，严厉打击偷骗税违法活动。对于各项税收和非税收入，都要努力做到依法征收，应收尽收，确保财政收入稳定增长。严格控制一般性支出，对公务购车用车、会议经费、公务接待费用、出国（境）经费等支出实行零增长。配合有关部门严格控制党政机关楼堂馆所建设，严禁超面积、超标准建设和装修。严格控制党政机关信息化建设项目，促进资源整合。积极推动机关节能减排，建设节约型机关。强化公务支出管理，深化公务卡管理改革。牢记"两个务必"，树立过紧日子的思想，勤俭办一切事业，严肃财经纪律，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费的行为。
严格财政监督。健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。重点加强对政府投资的监督检查和投资评审，做到日常监管与专项检查相结合，坚决查处挤占、挪用、截留资金的行为，保障资金使用的安全、合规、有效，确保中央宏观调控政策有效落实。严格责任追究，加大对违法违规问题的处理处罚和信息披露力度。健全专员办工作机制，充分发挥专员办就地监管优势。自觉接受人大、审计监督。积极推进财政政务公开，便于社会各方面监督。严格注册会计师行业管理，加强对企业和行政事业单位财务管理、会计信息质量、会计师事务所和资产评估机构执业质量的监督。深入实施企业会计准则体系，巩固和扩大会计准则国际趋同等效成果。促进实施和健全企业内部控制规范体系。
强化"双基"建设。切实抓好管理基础工作和基层建设。重点加强预算单位人员、资产负债、支出标准、项目库、收费项目和标准，财政供养人口、财源财力、非税收入、贫困人口等基本数据的收集整理，完善管理基础设施。立足基层加强财政管理，转变和充实乡镇财政职能，充分发挥县乡财政就近监管的优势，切实保障各项民生政策的有效落实。建立完善乡镇行政事业单位财务管理制度，加强监督检查和跟踪问效。积极推行"村财乡管"试点。
加快财政管理信息化建设。要切实贯彻一体化建设的指导思想，加快金财工程应用支撑平台建设，加强标准和管理规范建设，全面推进网络和安全建设，建立统一的运行维护体系。应用支撑平台是实现财政管理信息化的重要基础，要把平台建设作为一项关系财政工作全局的工作抓紧抓好。力争在今年年底前，基本完成省级财政部门的应用支撑平台推广实施，构建基于平台的财政核心业务系统，为实现本级财政内部、上下级财政以及财政与同级预算单位之间的贯通、信息资源共享和综合分析利用奠定坚实基础。
保险业分类监管时代来临
日前，中国保监会下发了《关于实施保险公司分类监管有关事项的通知》和《保险专业中介机构分类监管暂行办法》两个文件，分别对保险公司和保险中介机构制定了分类监管标准，并于2009年1月1日起正式实施 为增强保险监管的针对性和有效性，防范化解风险，日前，中国保监会下发了《关于实施保险公司分类监管有关事项的通知》（以下简称《通知》）和《保险专业中介机构分类监管暂行办法》（以下简称《办法》）两个文件，分别对保险公司和保险中介机构制定了分类监管标准，并于2009年1月1日起正式实施。
记者了解到，早在几年前，保监会就已开始了这方面的探索实践。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出："按照高标准、规范化的要求，严格保险市场准入，建立市场化退出机制。实施分类监管，扶优限劣。"此后，分类监管作为国务院赋予的重要任务之一，正式进入保监会工作日程。
问题险企高管将限薪
根据《通知》，产险公司和寿险公司的监测指标包括五大类：偿付能力充足率；公司治理、内控和合规性风险指标；资金运用风险指标；业务经营风险指标；财务风险指标。根据保险公司的风险程度，保险公司将被分为ABCD四类。其中A类达标类不采取特别的监管措施；对偿付能力达标，但公司治理、资金运用、市场行为等存在一定风险的B类公司，保监会将采取监管谈话、风险提示、要求公司限期整改、现场检查等措施；对偿付能力不达标，或公司治理、资金运用、市场行为等方面存在较大风险的C类公司，保监会将责令增加资本金、限制向股东分红，限制董事和高管薪酬水平和在职消费水平，并采取限制业务范围、责令停止开展新业务等措施；而对偿付能力严重不达标的D类公司将被整顿或接管。
有关保险公司人士告诉记者，部分保险公司盲目扩张，恶性竞争，偿付能力问题一直未得到根本改善，在金融危机中，保险公司的股东也可能因为自身经营压力，难以向保险公司继续增资，这种风险已经逐渐暴露出来。去年底，保监会加大了监管力度，接连对中美大都会、民生人寿和华泰人寿三家保险公司的违法违规行为做出处罚和公示。此次保监会根据风险程度的高低对保险机构进行分类，有针对性地采取监管措施，有效地节省监管成本，提高监管资源利用效率，有利于建立起市场化的优胜劣汰机制，有助于保险业又好又快发展。
分类监管完善中介
保险中介在整个保险运行过程中发挥着重要的桥梁和纽带作用。近年来，保险中介发展迅猛，已成为保险销售的最重要渠道。但一直以来，保险中介存在的问题不少，中介市场发展不均衡，市场秩序比较混乱，不少中介亏损严重，这导致了保险中介在公众心目中的形象不佳，影响了保险中介作用的发挥。
为了进一步规范保险中介市场，保监会亦对保险中介实施分类监管。根据《办法》，保监会按照综合风险分值从高至低，将保险专业中介机构分为三类，即现场检查类机构、关注性非现场检查类机构、一般非现场检查类机构。对一般非现场检查类机构采取非现场监管方式；对关注性非现场检查类机构在非现场检查的同时，加强风险监测、重点关注，可进一步采取以下监管措施：进行风险提示或监管谈话，提高报表报送频率，要求对存在风险的领域提交专项报告、报表，要求聘请合格会计师事务所对所提供信息进行专项外部审计并提交专项审计报告，组织现场检查及其他必要的监管措施；对现场检查类机构除采取关注性非现场检查类机构的监管措施外，每年还至少进行一次现场检查。
此外，保监会明确规定，现场检查类机构、关注性非现场检查类机构的数量，应分别不少于各保监局辖区内保险专业中介机构总数的5％、20%。
（来源：上海金融报)
为增强保险监管的针对性和有效性，防范化解风险，日前，中国保监会下发了《关于实施保险公司分类监管有关事项的通知》（以下简称《通知》）和《保险专业中介机构分类监管暂行办法》（以下简称《办法》）两个文件，分别对保险公司和保险中介机构制定了分类监管标准，并于2009年1月1日起正式实施。
记者了解到，早在几年前，保监会就已开始了这方面的探索实践。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出："按照高标准、规范化的要求，严格保险市场准入，建立市场化退出机制。实施分类监管，扶优限劣。"此后，分类监管作为国务院赋予的重要任务之一，正式进入保监会工作日程。
问题险企高管将限薪
根据《通知》，产险公司和寿险公司的监测指标包括五大类：偿付能力充足率；公司治理、内控和合规性风险指标；资金运用风险指标；业务经营风险指标；财务风险指标。根据保险公司的风险程度，保险公司将被分为ABCD四类。其中A类达标类不采取特别的监管措施；对偿付能力达标，但公司治理、资金运用、市场行为等存在一定风险的B类公司，保监会将采取监管谈话、风险提示、要求公司限期整改、现场检查等措施；对偿付能力不达标，或公司治理、资金运用、市场行为等方面存在较大风险的C类公司，保监会将责令增加资本金、限制向股东分红，限制董事和高管薪酬水平和在职消费水平，并采取限制业务范围、责令停止开展新业务等措施；而对偿付能力严重不达标的D类公司将被整顿或接管。
有关保险公司人士告诉记者，部分保险公司盲目扩张，恶性竞争，偿付能力问题一直未得到根本改善，在金融危机中，保险公司的股东也可能因为自身经营压力，难以向保险公司继续增资，这种风险已经逐渐暴露出来。去年底，保监会加大了监管力度，接连对中美大都会、民生人寿和华泰人寿三家保险公司的违法违规行为做出处罚和公示。此次保监会根据风险程度的高低对保险机构进行分类，有针对性地采取监管措施，有效地节省监管成本，提高监管资源利用效率，有利于建立起市场化的优胜劣汰机制，有助于保险业又好又快发展。
分类监管完善中介
保险中介在整个保险运行过程中发挥着重要的桥梁和纽带作用。近年来，保险中介发展迅猛，已成为保险销售的最重要渠道。但一直以来，保险中介存在的问题不少，中介市场发展不均衡，市场秩序比较混乱，不少中介亏损严重，这导致了保险中介在公众心目中的形象不佳，影响了保险中介作用的发挥。
为了进一步规范保险中介市场，保监会亦对保险中介实施分类监管。根据《办法》，保监会按照综合风险分值从高至低，将保险专业中介机构分为三类，即现场检查类机构、关注性非现场检查类机构、一般非现场检查类机构。对一般非现场检查类机构采取非现场监管方式；对关注性非现场检查类机构在非现场检查的同时，加强风险监测、重点关注，可进一步采取以下监管措施：进行风险提示或监管谈话，提高报表报送频率，要求对存在风险的领域提交专项报告、报表，要求聘请合格会计师事务所对所提供信息进行专项外部审计并提交专项审计报告，组织现场检查及其他必要的监管措施；对现场检查类机构除采取关注性非现场检查类机构的监管措施外，每年还至少进行一次现场检查。
此外，保监会明确规定，现场检查类机构、关注性非现场检查类机构的数量，应分别不少于各保监局辖区内保险专业中介机构总数的5％、20%。
（来源：上海金融报)
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