| 改革与创新：财政三十年发展基本轨迹初探 |
| 2009-1-12 中宏数据库 |
| ――以四川省为例 [摘要]财政既是政府发挥职能的重要基础与基本手段。也是政府活动的重要反映和基本体现，我国推行的任何一项重大改革，背后无不有财政资金的配合和财政政策的引导。近三十年来，我国财政进行了一系列重大改革与创新，取得了极大的成功。首先，社会主义公共财政理念已深入实战;其次，基本公共服务均等化思想正逐步体现;第三，科学规范高效的理财脉络日渐清晰;第四，服务科学发展的政策体系日趋完善。由此推动了经济体制的变革和社会事业的发展，并促进了国家民主政治建设和政府职能的转变。 关键词：财政改革;实践与创新;发展轨道 改革开放30年，我国财政改革取得了突破性进展，财政职能实现了根本性转变，财政实力发生了翻天覆地的变化，财政作用得到了前所未有的发挥。 一、社会主义公共财政理念深入实践 自1998年国家提出要构建适应社会主义市场经济体制的公共财政体系以来，各级政府将公共财政建设作为理财行政的重要任务，公共财政职能得到了充分发挥，建设成果得到社会广泛肯定。 1，以公共服务领域为重点的财政支出结构得到巩固 自1998年以来，经济建设型财政加快向公共财政过渡，财政资金逐步退出一般性、竞争性领域，对企业资本积累和生产经营的直接投入大幅度降低。与此同时，在确保政权正常运转的基础上，财政加大了对公共产品、公共服务的投入。在公共领域方面，按照民生优先的原则，加大了对教育、医疗卫生、社会就业、社会保障等社会事业发展薄弱环节以及困难地区、农村地区和困难群众的倾斜。通过存量调整、增量优化，财政支出结构发生了较大变化。以四川省为例，该省2007年公共支出占财政支出的比重达到85.5%，比2002年提高8.4个百分点。 2，以财政加大投入为基础的社会福利框架日趋完善 随着财政对公共服务领域投入的不断加大，公共服务领域各项改革全面推进，民生事业加快发展。目前已经建立了较为完善的社会保障体系，保障范围从城镇职工向所有城市居民拓展、由城市推向农村，保障水平不断提高，为深化市场经济体制改革奠定了坚实的基础。农村义务教育已经实行免费教育，城市义务教育免除学杂费也已正式启动，建立了覆盖义务教育到高等教育各阶段的家庭困难学生资助政策体系，中小学教师工资拖欠顽疾也得到根治。实施了就业促进政策和廉租住房制度，加强了基层文化建设等，极大地改善了人民生活条件。 3，以兼顾中央调控与地方活力为目标的政府同财政关系逐步明晰 为适应经济体制转轨的需要，在1994年实施了分税制财政体制改革，之后完善了财政转移支付制度，实施了所得税收入分享制度改革和出口退税机制改革。这一系列体制创新，理顺了各级政府间的财政关系，基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架，在增强中央宏观调控能力的同时，调动了地方发展经济的积极性，为近十余年经济腾飞、财政巨变注人了巨大的活力。1978―2007年，全国GDP由0.36万亿元跃升至24.95万亿元，年均实际增长9.8%，大大高于同期世界经济3.0%的增速;国家财政收入由0.11万亿元增加到5，13万亿元，年均增长14.1%。 二、基本公共服务均等化思想逐步体现 为逐步解决经济发展不均衡带来的公共产品和公共服务在空间分布的较大差异，各级政府按照"五个统筹"和基本公共服务均等化的要求，在促进区域协调发展、推进城乡一体化、改善农村基本公共服务方面，开展了大量卓有成效的工作。 1，建立促进农村经济发展的财税扶持政策 中央和地方各级政府按照财政农业总投入增幅高于财政经常性收入增幅的要求，努力加大对"三农"的财政投入。自2000年以来，围绕"多予、少取、放活"，采取了一系列支农惠农重大举措，通过实施农村税费改革，减轻、规范和稳定农民税费，之后又逐步降低农业税税率，直至取消农业税，终结传统农业社会遗留下来的赋税制度，极大地解放了农村生产力。在此基础上，国家还陆续出台了一系列支持农业发展的财政补贴政策，逐步推进"以工促农"、"以城带乡"，实现了发展战略的巨大转变。 2，建立促进农村社会事业发展的财政投入机制 国家投入大量财政资金，支持建立新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度，开展了农村养老保险制度试点，进一步完善了五保户供养、特困户生活救济等社会救助体系，大规模开展劳动力技能培训，农村社会保障与就业扶助体系逐步完善。开展了农村义务教育经费保障机制改革，实施了"两免一补"，提高了农村中小学公用经费保障水平，建立了农村中小学校舍维修长效机制。加强了农村道路、农村通信和广电"村村通"等农村基础设施建设，推进了农村公共卫生体系建设，实施了计生家庭扶助政策和"少生快富"扶贫工程，公共财政覆盖农村的广度和深度快速拓展。 3，建立有利于基本公共服务均等化的财政保障机制 国家实施了西部大开发税收优惠政策和基础设施投入倾斜政策，通过加快西部地区经济发展缩小公共服务差距。按照"财力下移"、"区域协调"和"民生为本"的基本原则，不断完善转移支付制度，建立了革命老区、民族地区转移支付制度和"三奖一补"等扶持政策，促进了区域间的协调发展。中央财政因体制改革集中的收入，绝大部分用于了对地方特别是中西部地区的转移支付。1994―2007年，中央财政对地方财政转移支付总额，由497亿元增加到1.4万亿元，增长27.2倍。建立县级财力最低保障机制，解决了财政困难县基本需求缺口问题。对各地农村税费改革形成的支出缺口，以及天然林保护、退耕还林等造成的减收和调整工资带来的增支。给予特殊转移支付。四川省财政还对3个民族自治州、9个内地民族县及民族待遇县实行了特殊的财政体制，即省级财政不参与其税收分享，以帮助民族地区的发展。 三、科学规范高效理财脉络日渐清晰 在实施税制改革的基础上，随着税费改革的逐步深入，启动了财政支出领域的改革，使政府理财行为更加科学、规范、高效。 1，建立以税收为主体的财政收入新格局 计划经济体制下。国家财政收入主要来源于国有企业，"企业收入"与税收收入分占了国家财政收入半壁河山。自上世纪80年代国家实施两次"利改税"后，税收在国家财政收入中的主体地位得以确立。自1994年分税制改革以来，通过不断完善税制，我国已经建立起了以流转税和所得税为主体、其它税种相配合的税收制度体系。随着《企业国有资产法》的出台，原"企业收入"项目将作为国有资本收入编入国有资本经营预算，纳入国家财政预算体系。同时，随着国有经济布局调整、非公有制经济的迅猛发展，财政收入来源拓展到所有经济主体和城乡居民。 2，树立税赋公平的税收制度理念 自1978年以来，我国逐步建立了一套涉外税收制度，之后国家又出台了针对外商投资企业的税收优惠政策，为大力引进外资、促进我国经济发展做出了不可磨灭的贡献。但是，随着我国加入WTO，以及市场经济体系的逐步完善和经济发展方式的逐步转变，对外资企业实行超国民待遇，已经越来越不适应科学发展的要求。因此，近年来国家统一和规范了内外资企业所得税、内外资企业车船使用税制度，逐步使所有经济类型的企业站在同一起跑线上，实现了公平竞争。并于2006年全面取消了农业税，使农村居民享受了与城市居民同等的纳税义务，同时也为形成城乡统一的现代税收制度莫定了基础。 3，建立依法理财的收入管理制度体系 通过宣传教育、制度规范、综合整治，进一步提高了各级政府与财税部门依法治税以及全社会依法纳税的意识，有效遏制了偷逃税、越权出台税收优惠政策以及买卖税等违法违纪行为。同时，经过两次大的工商税制改革，逐步实现了税制的简化、规范和高效，为依法治税提供了制度保障。扩展了非税收入管理领域。强化了非税收入征管，在治理乱收费、乱罚款、坐收坐支、私设小金库的基础上，启动了"收支两条线"改革，在全国普遍推行了非税收入银行代收制和非税收入票据改革，建立了"以票管费、票款同行"的管理机制，使财政统筹政府财力的能力显著增强，既增强了政府调控能力，也为实施财政支出管理改革奠定了基础。 4，建立规范高效的财政支出管理体系 在现代信息技术支撑下，启动了以部门预算、国库集中支付、政府采购制度为主要内容的财政支出管理改革，2006年又实施了政府收支分类改革，构建了适应市场经济发展要求的公共财政支出管理体系。通过实施零基预算、综合预算，建立财政供养人员信息系统和专项项目库，增强了预算编制的统一性、完整性、公平性和科学性。通过建立财政投资评审制度，并以此为平台开展财政支出绩效考评试点，增强了各部门绩效意识，深化了部门预算改革。通过实施国库集中支付改革，强化了预算约束，规范了单位支出行为，提高了国库资金管理的规范性、安全性和有效性。实施政府采购制度，在提高财政资金使用效益的同时，也促进了党风廉政建设。政府收支分类改革的实施，更加全面、完整、翔实地反映了政府收支活动，为强化财政管理与财政监督提供了基础平台。最近中央又提出2009年省、市两级财政报人大审查的部门预算要基本涵盖政府组成部门及直属部门，"民主理财"、"阳光财政"进一步推进。 四、服务科学发展的政策体系逐步完善 在支持改革与发展中，财政更加注重发挥市场配置资源的基础性作用，注重发挥体制、机制和政策的导向作用与杠杆作用，注重政策的多元化和有机整合，在促进财政自身科学发展的同时，也促进经济社会的科学发展。 1，创新加快发展的政策理念和多元化政策手段 为应对亚洲金融危机，国家实施了积极财政政策，取得了举世瞩目的成就。在"非典"疫情、冰雪雨冻灾害、汶川大地震等公共突发事件中，公共财政大显身手，税收与非税收入减免、财政补贴、居民生活补助、过渡期财力补助等财政政策与手段共同发力，极大地降低了灾害影响。近年来，为支持"三农"事业，国家设立了包括良种补贴等在内的10余项涉农直接补贴;通过对农户给予保费补贴，建立了农业政策性保险制度。对国有企业的支持从注重资本投入转向了注重发挥税收政策的调节以及分离国有企业办社会职能等;从单纯注重企业经营的税收减免，转向规范行政事业性收费、公平税赋环境、提高行政效能与服务水平等外部环境的营造。将激励地方发展的主要方式由对政府放权、企业让利扩展到对政府实施分级分税、实施"三奖一补"等激励方式，以至对政府班子成员实施激励。 2，建立符合协调发展的财税政策 注重支持经济社会协调发展、促进发展方式转变，更加关注就业、环保等民生问题。优惠政策由地域型、所有制型、增长型，逐步向产业型、创新型、质量型方向发展。出台了大量支持自主创新、科技进步、节能减排降耗的税收优惠政策和政府采购政策。在四川，四川省人民政府还出台了名牌产品、名牌商标企业以及大企业销售收入上台阶奖励政策。完善了资源税。开征了排污费，实施了退耕还林、天然林保护等政策，启动了主体功能区规划编制与建设，促进了资源的合理开发与高效利用，极大地加强了生态环境建设。实施税收减免政策，建立中小企业信用担保体系，大力支持中小企业发展，努力促进社会就业。为促进区域经济协调发展，国家先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地和促进中部地区崛起的财税优惠政策，部分地区还通过实施跨区域项目税收分享制度促进区域协作。 3，构建促进稳定发展的财政管理机制 除实施分税制财政体制外，全国还大力推进了"省直管县"改革，从财政体制角度建立充分调动地方积极性的发展机制。在全国范围内大力推行"乡财县管"管理模式，各省还实施了以"县努力、市尽责、省帮助"为目标的财政激励约束机制，促进了财政管理、改革与发展，保障了基层政权的基本运转，缓解了县乡财政困难。为保持财政的稳健运行，各级政府设立了财政预备费，中央和部分省还建立了预算稳定调节金制度;建立化解农村义务教育"普九"债务激励机制，调动地方化债积极性。以四川为例，最近两、三年该省共化解"普九"债务63亿元，占2005年镇定额的78%，77个县已将锁定债务全部化解。同时，通过规范国债发行制度，取消向央行借款透支，阻断了财政赤字向通货膨胀的传导途径。 30年来，通过一系列观念、机制、制度、政策的创新，我国财政发生了深刻的变化，同时也推动了经济的变革和社会的进步，促进了民主政治建设和政府职能转变。在科学发展观指引下，我国公共财政还将在改革与创新的道路上继续探索前进，在构建和谐社会与全面建设小康社会伟大实践中发挥更大作用。 |
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