在上述金融机构援助案件中，尽管各国提供援助的具体内容不同，但仍呈现出一些相似的特征：更换公司原有的管理层，任命新的领导人；给予债权人明确的担保，承诺其债权能够得到足额偿付；金融机构的不良资产被剔除出来，由国家直接或通过资产管理公司来间接承担；稀释原股东权益，国家成为问题金融机构的股东。由此可见，发达国家为了尽可能消除公共资金援助所产生的负面影响，都严格限定授予公共资金援助的法定条件，并采取了消除不利影响的各种具体措施，包括稀释原有股东权益、中止股东分红并对其施加一定的义务、撤换银行管理人员、缩小银行的经营范围等多种方式，从而杜绝股东及相关人员从救助中获益，避免其"搭便车"行为。
三、我国公共资金援助的现状及完善
美国这场次贷危机无疑给国内金融业带来了不少启示，但笔者旨在从法律层面检讨我国金融危机救助制度中存在的主要问题及隐患。
在我国，当金融机构陷入支付危机时主要由中央银行即中国人民银行通过提供贷款的方式进行财务性救助。也就是说，我国的公共资金援助的主体比较单一，仅仅是中国人民银行，并且基本上都以直接发放贷款的形式，这与西方发达国家公共资金援助制度有着很大的区别。美欧等国家救助主体往往是中央银行、其他商业银行、存款保险机构以及政府财政部门等多头联动，采用直接资金帮助、债券互换、国家参股等多种救助形式。
目前，与之相关的规定性法律文件主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《防范和处置金融机构支付危机暂行办法》和《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》等。其中，1999年《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)对央行向问题金融机构提供资金救助作了较明确的规定。所谓的"紧急贷款"，是指中国人民银行为帮助发生支付危机的城市商业银行、信用合作社缓解支付压力、恢复信誉，防止出现系统性或区域性金融风险而发放的人民币贷款。
《暂行办法》对申请紧急贷款的条件、贷款用途、期限、利率等都作了明确规定。其中，紧急贷款的条件为：(1)在中国人民银行开户行设立"准备金存款"帐户，且经批准已全额或部分动用法定存款准备金；(2)当地政府及有关部门对处置借款人的支付风险高度重视，并已采取增加其资金来源以及其它切实有效的救助措施；(3)借款人已采取了清收债权、组织存款、系统内调度资金、同业拆借、资产变现等自救措施，自救态度积极、措施得力；(4)当地政府和组建单位或股东制定的救助方案已经中国人民银行总行或分行批准，并承诺在规定时限内实行增资扩股，逐步减少经营亏损，改善其资信情况，查处违规、违纪行为和违法案件，追究有关当事人的经济、行政或刑事责任；(5)依据《中华人民共和国担保法》提供担保；(6)中国人民银行分行已派驻工作组或专人实施现场监管；(7)中国人民银行认为必要的其它条件。紧急贷款的用途仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。紧急贷款的最长期限为2年，贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。
由此可见，我国提供资金援助的条件与欧美国家有着明显不同：西方发达国家在公共资金援助中更强调对公平竞争秩序的保护，考虑最低成本效益原则，而这些并未在我国相关立法中得到体现，其直接后果是极易产生道德风险，扭曲市场竞争秩序。
具体到执法层面，人民银行在实际处理问题金融机构时，已经过度频繁地应用了公共资金援助措施。例如，1998年上半年，中国人民银行对陷入支付危机的海南发展银行提供了40亿元再贷款；1999年对郑州市城市合作银行出现挤兑实行全面救助；2003年12月，为配合新华政权的行政撤销，央行以再贷款形式一次性拨付14.4亿元；2004年1月在南方证券被接管时，央行又提供了80多亿的贷款资金。
事实上，央行为应对危机所发放的紧急贷款，并未严格遵循《暂行办法》的规定，即贷款更多的是以信用贷款而非担保贷款的方式发放，而许多借款人也根本没有偿还贷款的任何意向，没有采取切实有效的自救计划，仅依赖央行的贷款资金。甚至一些地方政府认为央行的贷款既然属于国家公共资金就不需要偿还，把贷款当作"免费的午餐"。这导致的直接后果就是央行救助性贷款一旦放出很难收回。正因为难以收回，紧急贷款被不断超规定展期，到目前为止，人民银行为了处理问题金融机构所发放的贷款资金，总量已经高达数千亿元，而这些贷款能够被收回的几率非常低，实际上已经成为不良贷款。
这种公共资金的大量投入尽管在短期内能够暂时压制风险的暴露，但从长远看会引发诸多问题。由中央银行独立以贷款形式承担问题金融机构的救助资金，这部分贷款资金实际上具有"准财政补贴"性质，而无数次的拯救行动也表明人民银行在金融机构危机中充当了最忠实的消防队员的角色。这一形式不仅弱化了市场约束机制，并且使有问题金融机构过多依赖中央银行救助，实际上是将金融机构的经营风险及损失转嫁到国家身上，不仅扭曲市场竞争规则，浪费社会资源，而且滋长道德风险。其效果只是延缓了危机的爆发，而非彻底根除化解风险，直接导致内耗增加，经营成本攀升，而且容易滋长金融从业人员"永不失业"的心态，削弱了竞争和发展的动能，不利于树立金融机构经营者的忧患意识。尤其在处理区域性问题金融机构时，一些地方政府将金融风险向中央银行一推了之的可能性难以避免。这也从另一方面说明，我国目前的公共资金援助制度已经背离了其原来的初衷，在救援中人民银行并未进行事前的成本效益性分析，也没有对流动性问题与破产问题作实质性区分，无论经营好坏都毫无例外地选择了救援，客观上必然鼓励金融机构的投机行为，加剧金融风险。究其实质，根源在于我国尚未建立一整套相对完善的金融危机救助法律制度。
对此，首先主管当局应当明确，所谓的公共资金援助不是万能的，其授予条件必须建立在客观标准之上，政治因素绝不能作为救助破产金融机构的借口和理由；金融机构应尽可能采取自我挽救措施，综合运用多种救助手段，充分调动股东、高级管理人员及其他金融机构等相关主体的积极性；主管当局要敢于让金融机构破产，让失败者自负责任，让市场发挥配置资源的作用，而不能完全倚重央行的贷款救助。
在具体制度设计上，笔者认为，应从以下几个方面着手进行改进：
第一，立法中必须明确国家提供公共资金援助的条件，具体包括：该金融机构的偿债能力受到威胁，如果不提供资金援助就难以支付到期债务；救助资金主要用于减轻系统性风险的影响；该金融机构管理人员不存在违法经营的情形；救助产生的费用及债务总额是最低成本，而且其股东及管理者应分担相当数额的救助成本；救助行为对公平竞争的扭曲效应最小。其中，在事前进行成本效益分析最为重要，坚持最小成本原则，主管当局应提供可行性分析报告，使盲目救助变为理性决策，最大限度地降低救助成本，提高救助资金的使用效率。
第二，公共资金救助形式可多样化，除了央行紧急贷款外，还应建立与地方财政、其他商业银行等金融机构的多头救助机制，尤其应积极提倡并引导私人主体参与救助重整，如由金融机构股东、其他私人投资者注入新的资本，由债权人采取债务减免、债转股等措施，或其他银行等同业机构提供的资金支持等，必要时可参照美国的做法，加大控股股东的出资责任。
第三，积极完善相关配套措施，如建立存款保险制度、设立金融稳定专项基金，使公共资金救助成本分担社会化。
第四，进一步健全救助中的责任追究机制，加大对相关责任人的处罚力度。除了在相关规定中尽快增加对责任人员的罚责条款，对于金融机构陷入困境负有个人责任的管理人员，应当被撤离并施以相应处罚措施，如禁止其终身从事金融业、要求其承担相应的民事赔偿责任等。对于问题银行负有责任的股东，则可以采取中止分红、稀释股权等措施，情节严重的可取消其出资、参股其他任何金融机构的资格，对涉嫌违法犯罪人员，应依法追究其刑事责任。
作者简介：张继红(1976-)，女，上海对外贸易学院法学院(上海，201620)，副教授。研究方向：国际金融法。
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