一、农信社改革历程及评价
第一阶段：在改革调整中发展的阶段(1980年——1996年8月)。
主要体现在对于合作社"官办"体制的反思和初步调整。1979年10月，中国农业银行总行行长会议对信用合作社"官办"体制弊端作了认真剖析。1982年12月，中央政治局讨论通过《当前农村经济政策的若干问题》，重申信用合作社应坚持合作金融组织的性质。1984年8月，国务院批转了中国农业银行总行提交的《关于改革信用合作社管理体制的报告》。报告指出通过改革，恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用，把信用社真正办成群众性的合作金融组织。1989年，信用社进入治理整顿阶段，主要开展强化内部管理、整顿金融秩序的活动。在这一阶段，通过清股、扩股，密切了信用社与社员的经济联系，经营管理体制有了明显改善，内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。
第二阶段：信用合作社独立发展阶段(1996年8月——2003年6月)。
1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，农村信用合作社与中国农业银行脱钩，农村信用合作社按照合作制原则重新规范，标志着中国农村信用合作社重新走上了独立发展之路。此次改革的核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。改革的步骤是农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系，按照合作制的原则进行规范，其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。1996年的改革启动了农信社以产权明晰为主旨的产权制度调整，初步形成了农村信用社自求发展、自我约束、自主决策的经营机制；基本理顺了农村信用社和央行及农行的关系。
第三阶段：深化改革阶段(2003年6月至今)。
"第一次改革"（2003年6月——2008年7月）始于2003年6月27日，在江苏省农村信用社改革试点的基础上，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》，决定扩大试点范围，将山东省等8省市列为试点单位，自此拉开了新一轮农信社改革的序幕。该方案明确指出："按照'明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适度支持、地方政府负责'的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济服务的社区性地方金融机构"。这次农村信用社改革，重点解决两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社省(市)级联社。2003年银监会成立，农信社的监管职能转入银监会。
2003年开启的以"花钱买机制"为目的改革称为农信社的"第一次改革"。这轮改革取得了明显成效：资本充足率大幅提高，抗风险能力有了较大变化；不良贷款率下降，资产质量明显改善。农信社经过2003年以来的改革发展，已经初步改变了以往资产质量低、金融风险大、经营效益低下的局面，农村合作金融的命运出现了转机。
"第二次改革"（2008年7月至今）相较于2003年开启的以"花钱买机制"为目的的第一轮改革，这次改革彰显了三大特点。一是，推动者为银监会；二是产权改革的方向，由股份制、股份合作制、合作制三大模式并存，变更为股份化为最终改革方向；三是，第一轮改革建立的省联社管理模式，成为新一轮改革的对象。
二、农信社二次改革的背景
2003年，由于农信社严重资不抵债，中央决定由央行出资1656亿元，以专项票据或再贷款形式帮助消化农信社截止02年底资不抵债的一半，启动了第一轮改革。第一轮改革虽已基本结束，但改革并没有解决所有历史问题，同时又滋生和放大了一些新问题。
（一）两个迫切需要解决的问题
1、不良资产率大幅度反弹
四年前，央行用专项票据和再贷款的形式向积重难返的农村信用社注入资金1656亿元，用以置换其不良贷款，以期达到"花钱买机制"的效果。但随着央行专项票据兑付的推进，一些改革之初虚掩的问题逐渐被真实地暴露出来，其中之一就是不良资产率再次大幅度反弹。
据银监会统计，截至2007年底，按照五级分类，农村合作金融机构的不良贷款率依然高达21%，不良贷款余额为高达6596亿元。虽然按照四级分类的办法，农村合作金融机构的不良资产状况不断呈现"双降"态势，但是真实的资产质量状况却要令人忧心得多。银监会数据显示，自2003年启动改革以来，按照四级分类，农村合作金融机构的不良资产逐年下降，2003年至2006年，不良贷款余额分别为：5059.4亿元、4524.8亿元、3255.5亿元、3032.7亿元。与此同时，不良贷款率也从29.4%下降到11.6%。
但是，截至2006年末，央行发行的专项票据1656亿元，置换了农村信用社不良贷款1353亿元，弥补历年亏损挂账303亿元。除此之外，四年间农信社实际自我消化的不良贷款仅有700亿元左右。由此可见，农信社的存量不良资产并没有更多实质好转。
根据人行太原中支掌握的情况，在全国已经完成央票兑付的一些省市，已经局部出现票据兑付不久不良资产就大量反弹的情况，甚至在一些地方，不良资产的增幅超过了贷款的增幅。如何加强风险防范，防止农信社在央行专项票据兑付后出现不良资产反弹问题成为当务之急。
出现上述情况有两方面的原因，一是兑付前的不良资产反映就不真实，这可能是因为当时央行为了防止农信社的"道德风险"，在要求大家报告资产质量状况的时候，并没有告诉真实的用意，所以不少信用社由于"摸不到央行的底牌"，而少报了不良资产的数额。
另一个原因是在改革过程中，内控制度建设并没有有效落实，导致新增不良贷款没有得到有效控制。这与改革的有效性切实相关，即是否真正建立了防范风险的内外部约束机制。
由于没有进一步的统计数据，尚无法判断农信社高达6596亿元的不良资产，是"漏网的历史遗留"还是新增风险，但无论哪一种情况，摆在央行和银监会面前的担子都不比2003年改革之初轻。
按照银监会2007年年报数据，农村合作金融机构2007年底税后利润为290亿元，所有者权益为2606亿元，两者累计，离不良资产完全冲销依然有3700亿元缺口。
因此，对农信社进行"二次改革"已经刻不容缓，重树真正有效的股权关系和管理机制将是二次改革的重要内容，这也是真正做好风险防范的基础。
二次改革的目标是：到2010年末，争取资本充足率总体达到8%左右，不良贷款率总体下降到10%以下，拨备充足率总体达到70%以上，历史亏损挂账下降70%，涉农贷款投放年均增长15%以上。
2、省联社的管理权问题
省联社一方面它是一个独立企业法人，另一方面，把农信社的管理权下放给省政府后，省联社又成了受省政府委托对农信社进行管理的机构，同时，省联社还肩负着辖内农信社的行业管理职能。这种三权合一的设置，政企不分，行政色彩强烈。
另外，从股权关系及责任归属上看，目前，省联社是由各县联社出资入股组成，县联社是省联社的股东，但实际上，省联社却成了县联社的"老板"：省联社的领导直接由省政府任命，省联社又决定县联社的人事任命；县联社的股东虽有成千上万，但实际上这些股东并不会真正承担相应的风险责任，县联社万一出现风险，省联社与地方政府将承担所有的风险责任，但省政府在县联社并无任何股权。
二次改革方案将以省联社职能定位改革和产权改革为核心，而省联社管理体制是在农信社第一次改革中建立起来的。
（二）制约农信社发展中内在问题
1、农信社法人治理结构及经营机制转换问题
农村信用社改革的根本目的，就是使其能够真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。但实际操作过程中效果却不理想，其主要原因是：第一，农村信用社改革动机有偏差。国务院制定的改革目标是"花钱买机制"，而农村信用社进行改革的直接目的是为了获得政策支持，即获得人民银行的专项资金支持，部分农信社从高管人员到一般员工把国家的资金扶持等同于国有商业银行的不良资产核销，认为只要达到专项票据发行兑付的两项硬指标，就大功告成。第二，所有权仍然缺位。虽然农村信用社通过大规模的增资扩股工作，在较短的时间内募集了大量的股金，外部股东比例也大幅度增加，但外部股东关心和推动农村信用社法人治理工作的能动性却很低，原因是，单个外部股东持股比例十分有限，股东权力的分散性无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面；外部股东入股的主要目的是希望得到农村信用社更多、更好的信贷支持，而不关心法人治理结构是否真正转变，他们参与农村信用社决策、管理的积极性十分有限。
2、农信社通过增资扩股造成股金性质异化
农村信用社股权结构可实行资格股和投资股，以防止出现脱离"三农"的倾向。资格股是获得社员资格必须交纳的基础股金。是社员获得信用社优先、优惠服务的前提，投资股是由社员中有实力的各类经济组织，个人投资大户形成的股份，很多试点地区的农村信用合作社就采取对资格股实行固定利率分红，即实行了股金存款化。在入股三年后可自由退股，从而导致股金异化，由于这一方式的出台，本应向"三农"募股的方案，却成为向信用社职工和一些关联企业、个体户招股。形成信用社股本金中职工、企业、大户入股的股本金迅速增加并已成为主导股金。这样不仅造成了农户入股额和比例下降及农民股金的弱势地位，而且使利益分配向经营者倾斜，出现了农村信用社脱离"三农"的倾向，背离了国家进行改革的初衷。
3、农信社业务经营上的多元化目标发生冲突
目前农村信用合作社的主要经营目标有多个，即合作制目标，主要为社员服务原则；政策性目标，支持农户、农业和农村经济发展的"三农"目标；赢利性目标，以及作为金融机构为防范金融风险、提高市场占有率、扩大业务品种范围而追求的规模经济目标。多元目标冲突使得农村信用合作社经营绩效低下，并直接造成信用社经营管理中的机会主义。在出现亏损时，农村信用社不是主要从自身管理寻找原因，而是倾向于强调自己所承担的政策性义务和非赢利性。
4、农信社内部管理水平较低
从业人员整体素质普遍较低也是农村信用社目前存在的问题之一。一方面农村信用合作社的管理者、经营者小农意识比较浓厚，缺乏农村信用合作社发展的长远战略规划和应对措施；官办作风仍然存在，同时，农村信用合作社内部很难形成有效的激励机制，从而容易出现道德风险和经营风险；另一方面，农村信用社的员工素质在金融机构中较低，员工队伍结构不优，素质不高已成为影响农村信用合作社持续健康发展的一大阻碍。
5、农信社改革受制于恶劣的金融环境
这次农信社改革的重点在贫困落后地区而不是发达地区，然而这轮农信社改革在经济发达地区取得的成效比较明显，成立了一批农村商业银行和农村合作银行，而在经济落后地区就比较困难。这说明了金融环境很重要。现代金融企业的建立和生存需要一定的金融环境。在经济发达地区，金融生态好，农信社就比较容易生存，改革的难度小，也比较容易取得成绩。在经济落后地区，金融生态恶劣，农信社难以生存，改革的难度也大，当然在经济落后地区发展其他金融组织也很困难。因此，农村金融改革的难点在经济落后地区，这才是农村金融改革的重点。
三、对农信社二次改革的评价
农信社二次改革除了推动为银监会外，还有两个主要方面：第一，由于农村中小金融机构的管理体制、运行机制、产权制度、公司治理、创新能力和队伍素质等与现代金融企业制度的要求甚远，已经不适应经济发展的要求，因此农信社的产权将由股份制、股份合作制、合作制三大模式并存，变更为股份化为最终改革方向。第二，省联社管理省联社的定位，将进行多元化探索，可考虑模式有：改为单纯金融服务公司、成立农村商业银行、成立金融控股公司。
（一）路径之争
对于最核心的产权改革，银监会指出，在坚持股份制改革的大方向下，本着"先经济发达地区、后经济欠发达地区，先城市地区、后农村地区，先符合条件机构、后不符合条件机构"的工作要求，逐步推广。这是"二次改革"中最受争议之处。矛盾的焦点是：以盈利为目的股份制是否与农村金融服务相冲突。
一种观点认为，农信社的上一轮改革从2003年开始，主要是将农信社的管理和风险责任移交省级政府，并成立省级管理平台。目前，除天津成立农村合作银行、北京和上海成立农村商业银行外，其余各省(区、市)都选择成立省联社。全国农信社法人机构由改革前的35527家降至8348家。在实际改革过程中，有些省联社职责放宽，在资金运作方面对基层农信社加以干涉，省联社体制备受争议。而县(市)农信社由于股权过于分散，也存在股东缺位及内部人控制等问题。目前农信社的治理结构的确有问题，但应该针对治理结构解决问题，而不应频繁变动股权，因为由于改革进度不一，有的地方县联社才刚刚成立。在目前的产权结构下，农信社的经营和支农效果有很大改善。数据显示，经过近5年改革，农信社资产总额由2.2万亿元增加到5.6万亿元，存款由2万亿元增加到4.6万亿元，贷款由1.4万亿元增加到3.1万亿元，所有者权益由-267亿元增加到2607亿元。
如果以股份制为方向，是否会导致农村金融偏离服务三农的政策性方向，而以"资本说了算"，走上利润最大化的发展道路。当前纯粹的农业经济尚无法支撑起农村金融的可持续发展。在一定程度上，它具有高风险、高人力资源成本的特点，必须靠财政政策支持或者高利率覆盖，来取得财务上的可持续，目前农信社的平均贷款利率也比大型金融机构的贷款利率高2%左右。而且一旦进行股份制，农信社很可能逐步脱离支持三农的方向。
我们认为，实行股份制与支持三农并不完全矛盾。目前大多数农村金融机构，既不是单纯的股份制又不是单纯的合作制，股权分散导致"实际上的所有者缺位"，并长期徘徊在"政策性"与"商业化"定位之间。因此，在推进股份制改革的同时，必须推进市场化的激励机制的建立，才能更好的服务三农，比如，对于涉农贷款，存款准备金给予更大的优惠、所得税和营业税予以扣减等。否则，靠政策口号和行政干预，支持三农不可能真正到位。
（二）兼并做大还是稳定县域
除了产权改革之外，本次改革，银监会要求加大农信社的兼并重组。加快推进省内、省际农村合作金融机构之间的战略合作、区域联合和兼并重组，支持开展全方位、多层次的业务合作和资本联合。
一种说法是，机构争相做大做强，并提高法人层级后，机构的战略定位将发生方向性的转折。事实似乎也印证了这种说法。目前不少沿海省联社都表达了以省为单位统一法人的目标，这也暗合了地方政府做大地方金融机构、垄断金融资源的心理。这种取向，与年初有关方面对"农村金融要稳定县级法人地位长期不变"的提法已有差别。
然而如果从另一个角度看，"稳定县级法人地位长期不变"也有他本身的问题，即导致农信社各自为政，研发成本高昂，而结算等服务能力难以提高，造成不少客户流失。
我们认为，机构兼并做大与稳定县域法人定位并不矛盾。完全可以参照国际的经验，通过借助一些全国性专业服务机构，进行服务外包来解决结算、IT、新产品开发等问题。
四、结束语
农信社的多次改革代价不菲。当前新一轮农村金融改革要取得成效，避免不断重复的"下一次"，要解决好两大问题：一是改革的选择权问题，改革是行政推动还是市场化选择，这个问题不理清，改革不可能是一场完全意义上的改革；二是农村金融要长足发展，不仅仅取决于农信社的改革，更仰赖农村土地产权制度改革的到位，只有这样解决农民贷款难的问题才能真正破局。
博文
没有评论:
发表评论