[关键词]金融危机，公共资金援助，财务重整
从2007年2月开始，美国抵押贷款风险开始浮出水面，进而演变为一场"次贷危机"，瞬间席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场。危机的影响还在进一步扩大，2008年9月份以来房利美和房地美(以下简称两房)被政府接管、美林集团被美国银行收购、雷曼兄弟宣布破产、美国国际集团被政府接管、华盛顿互惠银行倒闭和信用市场冻结等等，这一系列事件标志着次贷危机已成为大萧条以来最严重的金融危机。10月3日，美国国会通过《2008年紧急经济稳定法案》，公布了7000亿美元的金融救助计划，这是美国政府有史以来规模最大的经济干预。美国之所以"救市"，两房之所以接受政府资金援助，其背后所折射出的正是金融危机救助制度的基本理念，如何运用"有形之手"进行国家干预和金融监管，如何在维系整个金融业的稳定与避免产生道德风险之间找到平衡点，这些是我们目前最需要关注和解决的问题。
一、对公共资金援助制度的认识
公共资金援助，具体是指当金融机构丧失清偿能力面临破产倒闭时，由政府提供资金的一种财务性重整方式。从世界范围内看，问题金融机构获得政府公共资金援助的案例数不胜数，如1984年美国大陆伊利诺斯银行、1990年挪威的法库斯银行、1993年西班牙阪内斯银行、1995年法国里昂信贷银行到今天的美国"两房"等等。
公共资金援助的目的就是为了救助问题金融机构，使其继续作为一个独立的法人经营下去或促使其与其他金融机构合并。政府之所以提供公共资金用以救助濒危金融机构，主要基于金融业本身的特殊性。在一国经济中，金融业往往处于整个经济体系的中心环节。正因为考虑到金融机构的倒闭会对整个金融体系造成难以想象的后果，比如金融企业规模太大，一旦其破产倒闭会引发其它相当数量的金融机构陷入经营困境，这也就是我们通常所说的"太大而不倒"(too big to fail)理论。现在的美国"两房"就被认为是"大到不能倒"的企业。因此面对出现问题金融机构，政府通常采取各种措施加以救助，公共资金援助在其中充当重要角色，成为维护金融稳定的一道安全门。
一般而言，对问题银行提供公共资金援助主要有以下几种方式：第一，直接注入资金。既可以通过国家财政部门直接提供资金帮助，也可以通过中央银行作为媒介来提供现金支持。在设立存款保险机构的国家，存款保险机构通常成为问题银行的财务后盾，尽管其资金有时不能满足大规模的救助措施，通常需要从国家财政获得额外支援。第二，债券互换。主要是用政府债券交换金融机构不良资产的方式，将不良资产从资产负债表中剔除出去。这种互换交易不仅改善了金融机构的财务状况，而且能将其从繁重的债务迫缴负担中解脱出来，从而能集中精力重组其核心业务。不良资产则转交给专门机构，如存款保险机构或资产管理公司，由它们负责资产的清收或贷款清理。在近些年来，这种方法在金融机构一揽子重组措施中得以频繁使用。第三，国家参股。公共资金援助也可以通过国家直接或间接参股的形式出现。这种股权在银行资本中属于优先股，其参股的条件是政府或其代理机构能够有效控制银行，由此来削弱和稀释现有股权的价值。在挪威，法律授权存款保险机构可以提供股权融资或股权融资的担保。若银行重组成功的话，国有股可以由银行回购或转换成普通股再由国家出售给普通大众。
然而，政府提供公共资金援助银行也招致诸多批评意见：一方面公共资金救援保护了问题银行的股东和一般债权人，削弱了对银行的市场约束力量；另一方面援助了那些本来就经营不善、无可救药的银行继续运作，更会助长其放松风险管理，忽视稳健运营的重要性，直接导致市场竞争机制的严重扭曲。在实践中，得到援助的对象往往是那些规模较大的银行，以牺牲中小银行的利益为代价仅给予大银行特殊待遇，从而招致了中小银行的普遍不满。甚至有学者认为，公共资金救助实际上等于将问题银行股东及债权人的损失转嫁给全体纳税人，让股东发了意外之财。也就是说，公共资金援助措施若使用不当，会造成严重的道德风险，不利于市场竞争秩序的稳定。因此，为了加强市场约束、强调公平性，各国立法者通常都会严格限定政府授予公共资金援助的条件，既考虑到银行倒闭的负效应，又必须让"经营不善者出局"。
二、公共资金援助条件之比较分析
为了限制政府随意动用公共资金，许多国家的法律都规定了提供公共资金援助所必须满足的具体条件。尽管这些条件的效果基本相似，即都以限制公共资金援助的使用为目的以避免产生道德风险，但其背后的动机却不一样：欧盟主要关注公共资金援助是否对竞争产生不良影响，而美国则更关心是否满足最低成本要求以保护纳税人的利益。
(一)欧盟
在欧盟，向金融机构提供国家援助应遵守《罗马条约》第92-94条所列明的限制条件。该条款要求委员会对每个案例都要做如下审查：(1)是否金融机构已经接到来自国家的资金帮助；(2)这种援助是否与欧盟竞争法相兼容。在判断是否存在国家援助的事实时，委员会通常会适用"市场经济私人投资者检验"标准，即在同等条件下，若私人投资者也会采取相同的措施或行动，则不存在国家援助。也就是说，在市场经济条件下，如果国家投资所得的收益是可以预期的，并且对于私人投资者来说这种投资回报也是可以接受的，就不视为国家援助；反之，则包含国家救助的成分。
1984年委员会纪要中进一步列明了判断是否为国家援助所考虑的因素。对于一个国家持股的公司而言，在以下情形中国家提供资金支持就属于国家援助：(1)资本的正常回报包括股息或红利，在合理的时间内是不可预期的，或者交易的风险太大、时间过长；(2)公司的资本可分为私人股和国有股，资本的注入使国有股的比例达到一个很高的水平，而私有股的下滑主要是因为公司不具有盈利前景；(3)股份的持有数量超过了公司的真实价值。例如，在涉及1996年意大利政府是否给予纳珀利银行国家帮助的问题上，委员会在1998年7月99／288／EC决议中认为该银行资本增加了2万亿意元，上述条件均已满足，属于国家救助。
在确认存在国家援助的事实后，委员会下一步就是评估国家援助是否满足1994年7月27日《关于国家救助和重组经营困难的公司指引》所规定的要求。根据该指引，国家援助必须符合以下条件：(1)在合理的时间内恢复公司的生存能力；(2)重组成本与收益必须适当，不能超过其所需；(3)对公平竞争的扭曲效应最小，且公司本身应当承担相当数额的重组成本；(4)尽可能地采取相应措施补偿其他竞争者，以减少国家救助带来的负面影响。上述条件旨在确保国家干预的中立性和公平的竞争环境，因此也适用于金融机构。但是，出于金融机构特殊性和敏感性的考虑，适用这些条件可能会对公众信心产生消极作用。因此，委员会通过附加额外的条件许可成员国提供国家援助，以减少其负面影响。例如，在法国里昂信贷银行及意大利纳珀利银行案中，委员会附加的条件是，要求接受援助的银行在一段时间内缩小业务范围，以限制其竞争优势。
(二)美国
在美国，公共资金援助也被称为公开银行救援(Open Bank Assistance)。1950年《联邦存款保险法》赋予联邦存款保险公司(简称FDIC)在投保银行出现问题、濒临破产时可以直接对其提供资金支持的权力。FDIC可以采取诸如提供贷款、购买其资产或股票、提供收入维持保证、提供存款等方式向那些处于破产危险中的被保险银行给予财务援助。在这种方式下，受援助银行绝大部分资产仍维持原状。《联邦存款保险法》要求必须满足以下条件，其中包括"最低成本检验"，才可以提供资金救助：(1)已经或将要出现任命银行财产管理人或接管人的理由，除非银行增加其资本；(2)如果没有国家救助，银行不可能达到资本要求，不可能偿还到期债务；(3)银行的管理人员没有从事自我交易、欺诈或其他滥用职权的活动；(4)对于存款保险基金来说，救助产生的费用及债务总额是最低成本。除了符合上述要求之外，联邦存款保险公司通常还要求更换银行管理人员，稀释股东权益。与此同时，银行救助还需要来自私人领域的融资。其中最著名的案例当属1984年联邦存款保险公司对大陆伊利诺斯银行的救助。
到1984年第1季度，大陆银行的不良资产已达23亿美元。大陆银行的保险存款仅有30亿美元，而未保险存款(未保险存款人主要是外国公司及外国政府)及其他债务高达300亿美元。正是由于害怕大陆银行的倒闭将很有可能引发其它银行的流动性危机，减弱外国投资者对美国金融机构的信心，从而动摇整个金融体系的稳定性，FDIC与货币监理署商议之后，决定向大陆银行提供公开银行救援，其主要措施有：(1)FDIC明确承诺，大陆银行的所有存款人及其他一般债权人将受到全面保护，而不受每位投保存款人10万美元存款保险的限制。(2)FDIC要求7家商业银行以购买次级债券的形式向大陆银行注资20亿美元的过渡性资本，FDIC则提供余下的15亿美元资金。(3)24家美国主要银行同意在过渡期内提供55亿美元的非抵押性融资。(4)更换银行高级管理层，任命了新的董事长和新的首席执行官。(5)承担大陆银行对芝加哥联储银行的35亿美元债务，作为交换，大陆银行将账面调整值为35亿美元的资产转移给FDIC。(6)FDIC通过购买大陆伊利诺斯公司(是大陆银行的母公司，以下简称CIC)的两笔优先股向大陆银行注入10亿美元的资本。作为交换，FDIC获得CIC80%的股东权益，从而稀释了该公司老股东的投资权益。虽然此救助案件遭到诸多批评，但仍有许多学者认为该案是政府救助银行的成功典范，因为政府介入有效阻止了银行支付风险的蔓延，最终结果是大陆银行被出售，FDIC的损失也降至11亿美元，仅相当于其处置资产的3.28%。
博文
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