应对全球金融风暴冲击的财政政策新选择 ――避免简单而低效的"保增长"

林跃勤

中国财经报 2009-01-13 10:47:30

肇始于美国次贷危机的全球金融风暴对世界经济造成的冲击波愈演愈烈，乘风破浪的中国经济航船也遭遇到空前的逆流。全球金融风暴给经济的负面影响究竟有多大？采取多种组合政策中，以提高宏观调控手段的效果，正成为热议的话题。作者通过对金融危机背景下中国经济增长形势和面临的主要挑战的基本考察，从财政政策转型视角，对如何充分发挥财政政策的积极作用，以有效克服目前的困境,并推动结构调整,实现经济稳定持续快速增长,提出若干建议。――编者   数据表明，源于美国欧洲等主要出口市场的需求剧烈下降对中国经济造成的冲击强度超过了十年前的亚洲金融危机。为此，政府已经将货币政策从从紧转变为宽松，但仅此还不够，还需要更加充分地发挥财政的积极作用，并通过财政乘数效应全面拉动内需。同时，除了发挥积极财政政策以稳定经济增长速度这一目标外，还必须避免陷入简单而低效的"保增长"目标功能上，注重发挥积极财政在推进结构调整和增长模式转变的长期指向功能上。 应对危机：财政政策转型 面对次贷危机引爆的全球性金融风暴，欧美国家均积极运用政府干预手段化解危机。作为转型发展中国家，在遭遇外部阻力时，中国采取逆周期财政政策，以维持稳定增长自是首选。虽然调整金融货币政策（降息、放宽贷款、改革汇率、振兴股市等）也是化解外部冲击和改善经济运行环境的必不可少的手段，但其作用力度、针对性和见效性等方面均有局限性，无法取代财政手段。由于这次全球性金融风暴比10年前的亚洲金融危机冲击力更大，因此，在投资、出口、消费低迷情况下，必须发挥财政积极作用,即财政政策需要从稳健态势转向为更加积极态势,从此前的以防止经济过热和控制通货膨胀为目标转变为以扩大内部需求、维持经济稳健发展和调整经济结构为目标，与过去十多年来的经济发展态势与财政政策变化轨迹也是相吻合的。 从短期目标看，需要借助于财政政策的转变有效应对外部冲击,增加内部需求，保持一定的增长速度,避免经济硬着陆；从长期目标看，需要通过财政支出方向和结构的调整，优化经济结构,推进经济增长转型,实现持续快速发展。从可能性方面评价，经过多年的稳定高速发展，近年,中国财政收入年均增长率达到30%左右,2007年财政收入达到5万亿元,财政赤字占GDP的比重已从2000年的2.5%降低到2006年的0.7%,中国的国债占GDP的比重仅有20%左右,这为中国政府采用积极财政政策，扩大财政投资建设与公共支出,抵御外部需求下降，保持经济稳定较快增长,提供了可操作空间。 战略目标：增长方式转变 发挥积极财政拉动经济作用，但不可过分迷信其拉动功能。作为反周期逆风操作手段，1998―2004年的积极财政政策帮助中国有效地应对了亚洲金融危机，拉动中国经济每年增长1.5―2个百分点。这说明积极财政政策对于培育内需，抵御外部需求不足，稳定增长是有其积极意义的。但不可过分迷信和依赖财政逆周期相机抉择政策对于经济增长的拉动作用、其时空的无限性。一般而言，相机抉择的财政政策可以起温和的反周期作用，1个百分点的相机抉择刺激措施的影响是GDP提高约0.1%至0.2%，每年2万亿元的相机抉择大约可望拉动1个左右百分点的增长率。此外，消费支出和政府投资在GDP中所占比重较低――分别为37%和2.3%，也制约着政府对经济增长能力的影响力。经济学家本・辛芬德费尔认为，放松政策非常容易，但如果仓促、过度采取财政刺激措施，那么整个经济将再现更多的泡沫，通涨居高不下、增长不稳定的过热局面。 致力于促进经济结构调整与增长方式转变，避免刻意维持粗放模式下的高增长。推行财政政策的出发点不单是短期宏观稳定，保持经济总量的持续高增长，还应有其长期战略目标，即促进经济结构调整和增长方式转变，从一定意义上讲，后者更具战略层面的意义。因此，利用危机契机，加快经济结构优化，将注意力集中到增长模式升级的需求上，以从超负荷增长转向快速、协调增长。同时，财政资金支持不能一刀切，切忌病急乱投医，而应有的放矢，重点倾斜，必须体现出结构针对性，扶优扶强，突出优胜劣汰的原则，促进科技创新和经济高端化，支持建立自己独立的产业结构，减少对外部经济的依赖。这里特别需要强调加快发展服务业。由于中国投资生产结构以及增长方式中所存在的问题，能够大量吸收就业的服务业发展严重不足。目前，中国服务业占GDP的比重刚刚达到40%，比世界平均水平低20多个百分点，比发达国家低30个百分点以上。因此，转变发展模式，加快服务业发展迫在眉睫。 加大公共服务支出，抑制经济增长与社会发展背离。扩大财政支出，不能仅限于经济建设投资和救助出口产业，尤其需要注意扩大教育、科技和技术创新等方面开支，以强化经济结构升级，增强经济发展后劲；同时，还要大力改善民生福利、增加医疗卫生、退休、失业保障等方面的支出，以消除百姓扩大即期消费的后顾之忧。一项对6919名公众的调查结果显示，81.8%的人将基本养老保险力度不够、必须为退休后储备成为不花钱的第一理由；76%的人认为新医保不明确，担心看不起病，因此不敢花钱。随着生活水平的提高，还有必要逐步提高个人所得税起征点。考虑给予困难家庭和人群现金补贴以应对失业以及企业倒闭造成的工资拖欠等，维持社会安定。 此外，还应利用财政政策转型，推进体制机制改革进程，创新资金分配和绩效监督、问责制度，避免造成资金、项目配置方面的行政计划体制回归和国有独家垄断局面。 积极财政：要突破和创新 如果说在10年前的危机面前中国主要要解决增长速度、规模扩大的问题的话，那么，现在解决经济结构和增长方式问题变得更为重要和严峻。同时，与过去相比，中国在运用逆周期财政政策方面所具有的回旋余地也更大了。 这次中国政府出台的到2010年底前4万亿元的启动内需10大投资计划（其中，2008年第四季度突击安排中央投资1000亿元，2009年的四川灾后重建资金200亿元提前到去年安排，将带动地方和社会投资规模达4000亿元），立即被部分地方政府放大到了29万亿元以上的规模，而这恐怕还不是底数，这些均比1998―2004年期间的积极财政政策（7年累计增发9100亿元债券，拉动投资3.25万亿元）高出数十倍，这些坚决果断的救市措施无疑会拉动经济建设和抑制增长下滑势头，对于解决经济增长率下滑这一短期问题可能卓有余裕（图2）。但问题在于，这能否有效应对新阶段中国经济的结构扭曲和增长方式转型这一更具战略意义的长期挑战呢？对通过扩大投资而且主要投入到经济建设领域片面追求维持GDP高增长率的惯性作为已经有不少专家学者发出了担忧。比如大规模的财政经济建设支出，特别是由政府和国有企业主导的偏重于重化工业的投资计划，很容易引发严重问题和矛盾，从而对于民生福利改善和以消费拉动为导向的内需增长型经济模式的建立产生反作用。 2001-2010年中国固定资产投资与经济增长率（2008-2010年为预测，万亿元，%）     为此，笔者建议：在应对危机、重拾财政资金支持基础建设和扩大投资政策取向背景下，尽管积极财政政策的性质没有变化，需要解决的任务的内涵和目标并不完全一致，因而，新的更为积极的财政政策其作用的方向范围、配置原则、管理使用模式、绩效考核机制等应该不再一样，必须要有大的突破和创新,尤其是要提高投资民主决策性和科学性,为此,需要建立重大项目专业机构专家可行性论证审查与公开征求意见机制；建立重大项目建设进程公开追踪与绩效监察机制；增强新闻媒体监督和群众知情权等。只有这样，才能事半功倍而非相反。