预算改革谱写精彩华章

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预算改革谱写精彩华章

――财政部预算司司长李萍谈政府收支分类改革和改革开放30年来中央对地方财政转移支付制度创新突破

中国财经报 2008-12-16 14:06:53

政府收支分类改革　公共财政制度建设的里程碑 李萍司长说，改革开放30年来，财政部推行了一系列预算制度改革，尤其是近两年来推行实施的政府收支分类改革，是公共财政体制建设的一项重大基础性改革，它不仅对推进政府预算的科学、规范、公开、透明有重要意义，而且对不断提高我国依法理财、民主理财水平，对推动社会主义民主政治建设都将产生广泛而深刻的影响。 记者　宁新路 改革开放30年，对于财政部预算司来说，既是不寻常的历程，也有着特殊的感受。从改革开放之初国家的困难财政，发展到今天国家具有强大的财力，30年来，财政部预算司为了把国家每分钱管好，把有限的钱花到大力促进经济建设发展的关键地方，围绕预算制度建立和完善公共财政制度的建设，进行了从不间歇地改革创新，书写了一页页精彩的华章，从而形成了助推经济社会发展的公共财政预算体制，为推动我国经济社会快速发展，起到了有力保障作用。 回顾改革开放以来财政预算工作，财政部预算司司长李萍感慨颇多。李萍司长长期从事财政预算工作，亲历了一系列财政预算重大改革，也见证和感受了财政预算改革创新带来的成果与喜悦。特别是她在担任预算司领导以来，按照财政部党组的改革思路，组织参与了诸多方面的财政预算改革，许多改革至今令她难忘和欣慰。其中2007年在全国全面实施的建国以来我国财政分类统计体系最为重大的一次调整－――政府收支分类改革，可说是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革以来，我国财政制度建设的又一座里程碑。 政府收支分类这一重大改革的后面，是财政预算工作的深刻理论与思想。为什么改，它的重要意义何在？李萍司长的话语中，透着对改革内涵的深刻理念。 为什么要进行政府收支分类改革 所谓政府收支分类，就是对政府收入和支出项目进行的类别和层次划分。它是各级政府编制预算、组织预算执行以及各预算单位进行明细核算的基础性工具。我国2006年以前实行的政府收支分类（过去称政府预算收支科目），是计划经济时期逐步形成并延续下来的。随着社会主义市场经济的确立和公共财政管理体制的逐步完善，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入，原有科目体系的弊端表现得越来越为明显。其突出问题： 一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已经基本建立，市场在资源配置中的基础性作用日益强化，政府公共管理和公共服务的职能不断加强，要求财政收支结构相应转变。但作为反映政府职能活动的一些支出科目，如企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金等仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的。既不能体现政府职能转变和公共财政管理的实际，又影响各方面对我国市场经济体制的认识。 二是不能清晰反映政府职能活动。在市场经济条件下，政府的重要职能，就是要弥补市场缺陷，满足社会公共需要。政府预算必须反映公共需求，强化公共监督，充分体现公开、公正、透明。但我国原有支出科目主要是按"经费"性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费、基建费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出，如农业、教育、科技等，都分散在各类科目中，无法形成完整的概念，直接导致政府预算不透明，不清晰，外行看不懂，内行说不清。 三是不能适应财政管理规范化、科学化和精细化的总体要求。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如反映办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍等。我国原有支出目级科目就属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有相应的经济分类科目反映。另外，原有目级科目也不够明细、规范和完整。这些给细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高财政信息化水平，都带来较大的负面影响。 四是与国际通行做法不相适应，不利于宏观分析决策与国际比较交流。由于我国原有政府预算收支科目体系未按国际通行分类办法进行改革，财政收支统计口径一直与国外存在较大差别。尽管有关部门每年都作大量口径调整和数据转换工作，但仍然难以保证相关统计数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。 原有预算科目存在的问题，引起社会各方面的高度重视。1999年，国务院有关领导就提出，要着手进行政府收支分类改革，为细化预算编制、推行集中收付和政府采购制度创造有利条件。全国人大财经委在《关于2003年中央决算的审查报告》中特别指出，"科学规范的政府预算科目体系，对于加强预算管理具有重要意义"，并建议"抓紧制定并推行新的政府预算收支科目体系"。在十届全国人大、政协会议上，一些代表、委员也专门提出，要积极创造条件，全面推进政府收支分类改革。 财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革研究工作。在中央各部门、地方财政部门、世界银行、国际货币基金组织等各有关方面的积极支持配合下，结合国际通行做法和我国实际管理需要，按照"公开透明、符合国情、便于操作"的原则，经过反复修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分类改革方案（征求意见稿）》。2005年1－8月，选择具有代表性的交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局6个中央部门和天津、河北、湖北、湖南、海南5个省市，成功进行了政府收支分类改革模拟试点。2005年底，经报国务院批准，决定于2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革。 政府收支分类改革包含哪些内容 为保证从2006年6月份起正式启用新的政府收支分类科目编制2007年度政府预算，2006年2月10日，财政部及时印发了已报经国务院批准的《政府收支分类改革方案》（财预［2006］13号），正式拉开了政府收支分类改革的序幕。 政府收支分类改革的指导思想是，适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全公共财政体制的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情又符合国际通行做法的、较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。改革遵循四项原则：一是要有利于公共财政体制的建立；二是要有利于预算的公正、公开、细化、透明；三是要有利于加强财政经济分析与决策；四是要有利于国际比较与交流。 改革主要包括以下三项内容： 第一，对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入。改革后的收入分类首先解决了旧科目涵盖范围不全的问题。新的收入科目要全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入等应属于政府收入范畴的各项收入。另外，从分类方法上看，原有收入分类只是各种收入的简单罗列，如各项税收、行政事业性收费、罚没收入等。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款回收本金收入、债务收入以及转移性收入6个大类，从而为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。再从分类结构上看，原有收入科目分类、款、项三级（如增值税―国内增值税―国有企业增值税），改革以后分设类、款、项、目四级（如税收收入―消费税―国内消费税―国有企业消费税）。四级科目逐级细化，可满足不同层次的管理需求。 第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不再按行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目（如教育―普通教育―小学教育），分别为17类、160多款、800多项。类级科目综合反映政府职能活动，具体包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、转移性支出、其他支出；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如"教育"类下的"普通教育"；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如"农林水事务"类、"水利"款下的"抗旱"、"水土保持"等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向，从根本上解决政府支出预算外行看不懂、内行说不清的问题。 第三，建立新的支出经济分类体系，全面、规范、明细反映政府各项支出的具体用途。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级（如工资福利支出―基本工资），分别为12类和90多款。类级科目具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的具体要求。如将资本性支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。 政府收支分类改革的作用与意义何在 新的政府收支分类基本实现了"体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作"的具体改革目标。新的分类科目与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行"多维"定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。更为重要的是，新的分类体系充分体现了政府预算完整、公开、透明的基本要求，对于建立民主、高效的预算管理制度，有效保障公民对政府预算的参与权、决策权和监督权，不断提升我国依法理财、民主理财、科学理财水平，都将起到积极的推动作用。 新的政府收支分类体系实施近两年来，由于准备充分，部署周密，总体运行平稳，得到社会各界的肯定。这次改革的成功，标志着我国公共财政体制建设从基础制度上又向前迈出了一大步。   完善财政转移支付制度　推动经济社会又好又快发展 李萍司长说，改革开放三十年来，特别是1994年分税制财政体制改革后，适应经济社会形势的发展变化，我国逐步建立并完善了中央对地方财政转移支付制度，转移支付规模迅速扩大，转移支付效果日益显现，有力推动了区域协调发展和社会和谐。 制度建设历程与现状 改革开放后的1980年－1993年，中央与地方实行财政包干体制，这一阶段的政府间财政转移支付一直称为补助或拨款，其主要特征：一是补助形式主要有体制补助、结算补助和专项补助。其中，体制补助参照地方包干收支基数核定，主要面向财力相对薄弱的中西部地区和民族地区。二是补助资金大多采用"一对一谈判"等方式确定，缺乏统一规范的测算办法。三是由于包干体制下中央财政边际留成率较低，宏观调控能力不足，可用于补助地方的资金规模有限，难以充分实现转移支付的政策目标。 1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后，我国政府间财政关系开始尝试财政体制创新，并于1994年实施了分税制财政体制改革。作为分税制改革的配套措施，在保留改革前的体制补助、结算补助、专项补助等转移支付项目的基础上，引入了财政转移支付概念，逐步建立并完善了规范的财政转移支付制度。其中，1995年建立一般性财政转移支付，均衡地区间财力差异，推进基本公共服务均等化；1999年引入调整工资转移支付，公平居民收入分配，配合落实积极财政政策；2000年设立民族地区转移支付，支持"西部大开发"战略实施；2001年出台农村税费改革转移支付，确保农村税费改革顺利实施；2002年实施所得税收入分享改革后，明确中央因改革增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，建立起转移支付规模稳定增长机制；2005年设立县乡财政奖补资金，引入激励约束机制，形成各级政府共同努力缓解县乡财政困难的工作局面；2006年出台农村义务教育转移支付，建立农村义务教育经费负担机制，实行真正的义务教育。 经过多年的调整完善，目前中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。其中，财力性转移支付是指中央财政为缩小地区间财力差距，实现基本公共服务的均等化，以及弥补因国家出台的重大政策造成的欠发达地区财力缺口等，对地方财政予以的补助资金。主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付包括一般预算专项拨款和国债补助等，主要用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护、农林水和科学技术等经济社会事业发展项目的实施。 成效与未来展望 从多年来的运行情况看，中央对地方财政转移支付制度建设取得了显著的成效，有力推动了经济社会又好又快发展。 一是理念不断更新，体系初步形成。改变了过去一省一率、实行上解或补助的方式，出台了主要参照客观因素进行公式化分配的转移支付办法，形成了财力性转移支付与专项转移支付互相协调的转移支付体系。特别是近年来，以人为本、规范公正、公开透明等理财观念逐渐融入转移支付制度建设之中。转移支付目标定位于改善欠发达地区的公共服务状况，促进社会公正与和谐，推动科学发展。转移支付资金主要参照各地总人口、财政能力、GDP、可居住面积、海拔、温度等客观因素进行公式化分配，致力于理念公正、办法科学、过程透明、结果合理。 二是规模不断增加，结构有所改善。2007年，中央对地方转移支付14017亿元，比1994年增加13467亿元，增长24．5倍，年均增长28．3％。从结构上看，1994－2007年，财力性转移支付从189亿元增加到7125亿元，年均增长32．2％；专项转移支付从361亿元增加到6892亿元，年均增长25．5％。由于财力性转移支付增速相对较快，1994－2007年，财力性转移支付占转移支付总额的比重从34．4％上升到50．8％，提高了16．4个百分点。 三是力度逐年加大，效果较为明显。近年来，中央财政对地方转移支付力度不断加大，1994年转移支付占地方一般预算支出比重为13．6％，2007年已增加到36．7％，年均增加约1．6个百分点。2007年，如果将东部地区作为100，中西部地区按总人口计算的人均一般预算收入仅为31和33。中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中西部地区的人均财力分别上升到47、55，人均支出上升到56、66，与东部地区的差距明显缩小。 四是机制不断创新，约束有所强化。目前的转移支付不仅从项目上形成体系，更重要的是在机制上有所创新。2002年实施的所得税收入分享改革，建立了一般性转移支付资金稳定增长机制以及中央财政自我约束机制。另外，县乡财政奖补资金引入激励约束机制，督促引导省级政府调控辖区内基层政府财力差异，不断巩固缓解基层财政困难工作成果。 五是办法日益改进，透明度逐步提高。以一般性转移支付为例，中央财政每年邀请财政专家和地方预算系统的同志，共同参与转移支付基本目标、方法与框架等制度上的改进与完善，使之更加适应公共财政体系建设的需要。此外，由于过程公开透明，阳光运作，容易形成共识，传播了规范公正、公开透明等现代理财理念，有利于推动省以下转移支付制度建设。此外，高度重视转移支付法制化工作，积极配合全国人大等推进转移支付立法研究工作，研究拟订《财政转移支付暂行条例》，着力建立健全转移支付规范化、透明化的法制框架。转移支付测算数据来源于官方权威统计资料，办法与结果公开。 此外，近些年来，各省市级政府也比照中央做法，结合本地实际，逐步建立并完善了省（市）对下转移支付制度，有力促进了辖区内经济社会的健康快速发展。 经过30年的改革与发展，中央对地方财政转移支付从概念引入到制度不断完善，取得了显著的政策效果，也积累了宝贵的实践经验。但受行政管理体制不尽健全、政府间事权划分不够清晰、政府级次过多等多种因素影响，目前中央对地方转移支付制度中仍存在缺乏总体设计、结构不尽合理以及专项转移支付项目管理不够规范、监管力度不足等问题。下一步，中央财政将按照党的十七大提出的健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制要求，围绕加快形成统一规范透明的财政转移支付制度的基本目标，进一步完善财政转移支付制度。一是在明晰中央地方事权的基础上，合理选择转移支付方式，简化中央对地方转移支付体系，减少资金的上划下转。二是清理整合专项转移支付，完善专项转移支付分配、监督、管理与绩效考评，规范配套政策。三是逐步提高一般性转移支付规模和比例，同时围绕主体功能区建设，通过明显提高转移支付补助比例的方式，增强生态保护区域政府公共服务保障能力。四是进一步提高转移支付透明度，强化社会监督，加快健全规范转移支付的法制基础。 （财政部预算司供稿）