财政管理制度最具本质性的改革之一――我国财政国库管理制度改革回眸

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财政管理制度最具本质性的改革之一

――我国财政国库管理制度改革回眸

中国财经报 2008-12-27 09:35:36

领导讲话 中央部门要全面纳入国库集中收付改革范围，地方要全面推行国库集中收付制度改革。使用政府财政资金，能够集中支付的都要实行国库集中支付，有效防止财政资金运用过程中的"跑、冒、滴、漏"。――摘自国务院总理温家宝在国务院第三次廉政工作会议上的讲话 逐步将政府非税收入全部纳入财政预算，实行"收支两条线"管理，完善国库单一账户体系，在中央和省级预算单位推行公务卡制度。――摘自中央纪委书记贺国强在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告 国库集中收付制度是最终规范政府资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式。――摘自时任国务院副总理李岚清在2001年省部级主要领导干部财税专题研讨班上的讲话 "如果说财政国库管理制度改革是一棵树，它现在已经根深叶茂、硕果飘香；如果说财政国库管理制度改革是一艘船，它还会遇到一些激流险滩；如果说财政国库管理制度改革是一条路，它前面还应该很长很长。"发此感慨的，是财政部国库司司长詹静涛。 自2003年出任国库司第三任司长，目前已经是第五个年头了，经历了财政国库管理制度从开始建立到逐步完善，他的感触自然比别人要深些。用他的话说，国库集中支付制度的建立，以及由此扩展的财政国库管理一系列变革，是改革开放30年乃到建国50年来财政管理制度最重大、最具本质性的改革之一。 改革总体框架基本确立 实行国库单一账户制度，是国际上发达国家的通常做法，一些财政管理较好的发展中国家也都这么做。谈到我国的这项改革，詹静涛介绍说，财政国库管理是国家财政收支的关键环节，是财政组织预算执行、实施科学理财的重要体现。如何安全、高效、快捷、透明地把钱收上来、把钱拨出去是财政国库管理和改革的一个重要课题。我国传统的财政国库管理制度以征收机关和预算单位自行、分散、多重设置银行账户为基础，资金缴拨以分散、多环节方式运行，"关口"太多，"渠道"过长。传统的这种运行机制下，预算执行过程不能有效监控，难以防止资金使用中的违法违纪问题；预算执行透明度不高，无法为财政管理和宏观调控提供完整、准确、及时的信息；资金多环节分散运行导致运行效率和使用效益较低，难以更好地为宏观经济管理提供有效手段。 为从机制上解决传统制度存在的弊端，在广泛借鉴国际先进经验基础上，结合我国实际，从2001年开始实施以国库集中收付制度为主要内容的财政国库管理制度改革。改革的主要做法是，建立国库单一账户体系，非税收入收缴和财政资金支付通过财政部门在商业银行开设的零余额账户办理，已缴纳和未支付的财政资金统一由财政部门通过国库单一账户持有，改变过去由征收单位和预算单位分散设置银行账户，大量滞留财政资金的状况。在国库单一账户体系基础上，以信息系统为支撑，非税收入收缴的资金可以及时进入国库单一账户或财政专户，财政资金支付按照用款计划和规范程序，支付到供货商或最终用款单位，财政资金运行实现了由"中转"变为"直达"，资金运行过程可通过电子化的监控系统实时监控，形成了与过去根本不同的预算执行管理运行机制。 改革的表述是简明扼要的，其背后的内容是丰富的，过程是艰难的。詹静涛回顾说，改革以国务院批准《财政国库管理制度改革方案》的颁布实施为标志，方案将改革的目标定位为：建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。为实现这一目标，首要的任务是建立国库单一账户体系，将所有财政性资金的收入和支出都纳入国库单一账户体系管理和核算；其次要以国库单一账户体系为基础，改革财政资金收入收缴制度和支出支付管理制度。此外，还要做好各项配套改革，包括进行银行账户清理、深化预算编制改革、制定相应的法规、建立健全财政国库管理信息系统、加强监督机制、建立健全财政国库执行和国库现金管理机构等。 围绕财政国库改革方案，财政部会同有关部门相继制定了一些操作性办法和规定，与传统制度明显不同的是，财政资金的收缴和支付通过设置零余额账户进行管理，从机制上保证资金收缴、支付全过程透明可控。在非税收入收缴方面，由财政部门为执收单位设置非税收入汇缴财政专户，实行零余额管理，收缴的资金在1个工作日内就能上缴到财政专户或国库；在资金支付方面，设立财政部门和预算单位的零余额账户，财政资金通过零余额账户直接支付到收款人账户，零余额账户发生的支付，当日与国库单一账户进行清算。有关人士评价说，这是财政资金收付管理制度体系建设的一个重大突破。 改革是一场革命，财政国库改革也如此。在这个过程中，既要革别人（预算单位）的命，也要革财政部门自己的命，阻力之大可想而知。为了保证改革顺利推进，财政国库部门的同志在兢兢业业做好改革工作的同时，还做了大量的沟通解释工作，磨破嘴皮不说，委屈也受了不少。凭着对改革事业的执着，他们无怨无悔，默默地为财政国库改革做出自己的努力。 改革取得重大进展和显著成效 国库集中收付制度改革采取了先试点再逐步铺开的渐进式方法，统筹考虑了改革的推进速度与预算单位接受程度。在国务院的高度重视和地方党委、政府的大力支持下，经过各级财政部门和相关部门的共同努力，通过一系列的制度创新、机制创新、技术创新、管理创新，短短几年内就在中央和地方全面推行改革，显示出改革强大的生命力。 国库集中支付改革全面推进。2001年2月，国务院批准《财政国库管理制度改革方案》，确定当年财政部、水利部等6个中央部门进行国库集中支付试点。2005年底，中央所有部门和地方所有36个省、自治区、直辖市和计划单列市全面实施改革，基本实现了国务院提出的"十五"期间全面推行改革的目标。2006年以来中央单位改革范围覆盖到三级预算单位，截至目前，中央所有部门及所属1万多个基层预算单位实施了国库集中支付改革，改革的资金范围从中央本级预算资金扩展到部分中央补助地方专项资金。全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1900多个县（区），超过28万个基层预算单位实施了国库集中支付改革。绝大部分省份的省本级预算单位已全部实施改革，并进一步扩大改革的资金范围，将政府性基金、预算外资金纳入改革范围。大部分省份已经将改革推进到地市，并积极将改革向县延伸。 中央补助专项资金支付管理取得突破。中央补助地方专项资金规模很大，对这类资金一直缺乏有效的监控管理机制，每年审计出的问题较多。对中央补助地方专项资金实行国库集中支付难度比较大，不仅涉及财政管理体制和资金管理制度，还涉及会计制度和大量操作调整，因此，这项改革一直难以取得突破。2006年以农村义务教育经费保障机制改革为契机，以农村义务教育中央专项资金为突破口，率先实行国库集中支付改革，通过设计新的账户体系和资金支付流程，中央专项资金从中央财政拨出到收款人或学校，整个过程最快几个工作日便可完成。通过动态监控系统，可以实时跟踪每一笔资金支付情况，相当于为财政部门安上了"千里眼"、"透视镜"，发现问题可以及时予以纠正，有效避免资金被截留、挤占、挪用。实践表明，中央补助地方专项资金国库集中支付试点顺利，资金运转快，支付使用透明，信息反馈及时。2007年，农业保险保费补贴、能繁母猪保险保费补贴等资金纳入改革范围，2008年，农村义务教育"普九"化债资金、新型农村合作医疗补助资金也相继纳入改革范围。 国库集中收缴改革不断深化。收入收缴改革包括税收收入收缴改革和非税收入收缴改革。改革首先以非税收入收缴管理为重点推进，从2002年开始实施，之后不断扩大范围，进展迅速。截至目前，中央改革的部门扩大到50多个，35个财政专员办事处执收的非税收入也纳入改革范围。改革的资金范围已扩大到政府性基金、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入等所有政府非税收入。地方非税收入收缴改革进度也较快，大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县（区）、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。税收收入收缴改革方面，在与国家税务总局、人民银行充分研究协商的基础上，研究制定了《财税库银税收收入电子缴库横向联网实施方案》和《税收收入电子缴库横向联网管理暂行办法》，2007年6月份正式颁布。电子缴税横向联网稳步实施，有近20个横向联网试点省份已经取得初步成效，不仅方便缴款人了缴纳税款，提高了税款入库速度和透明度，而且实现税款信息共享，提升了预算执行管理水平。 公务卡改革试点顺利推行。推行公务卡改革，是深化预算制度改革、加强公共财政管理的必然要求，是方便预算单位用款、提高财务管理水平的重要措施，也是提高政府支出透明度、加强惩防体系建设的制度创新。针对这项改革作了多年的研究探索。2002年财政部开始着手研究公务卡制度，上海、天津、海南、湖北、深圳等地陆续开展公务卡探索实践。为了加快推广公务卡，2007年5月，财政部、中国人民银行联合召开全国公务卡应用推广工作会议，提出2010年之前在全国建立起比较完善的公务卡制度。在深入研究和总结地方探索基础上，2007年7月，财政部和中国人民银行联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，中央纪委、宋庆龄基金会等7个单位正式启动公务卡试点。2008年1月，中央纪委、财政部、中国人民银行联合召开了全国公务卡改革试点电视电话会议，全面动员和部署了公务卡改革试点工作。截至目前，有100多个中央部门启动了试点，重庆、黑龙江、甘肃、四川等省份按照中央的规范化模式启动了公务卡改革试点。 预算执行动态监控机制逐步健全。国库集中收付制度改革实施后，财政部门可以通过信息系统实时监控资金支付全过程，及时发现违规问题和反映异常情况，对违法违纪问题形成有效威慑，预算单位规范使用资金的意识明显增强，违规行为大大减少。 财政国库管理信息系统建设长足发展。在推进财政国库管理改革工作中，国库管理信息系统发挥了强有力的技术保障作用。目前，已建立起比较完善的国库总账系统，统一管理预算指标、用款计划、收支执行等业务数据；已建立起基本的系统控制机制，预算控制计划、计划控制拨款、拨款单信息自动对应，同时辅以对财政资金拨付各环节的信息校验、业务流程控制、权限管理、基础数据管理等一整套复杂的控制规则，形成了较为完善的安全制约机制；已建立起纵横、高速的网络体系，中央财政国库信息系统基本覆盖全国省级财政，并与中央部门和代理银行相连接。信息化手段的应用，提高了国库管理现代化水平。 改革为财政管理带来了深远影响 国库集中收付制度改革是公共财政管理的基础性、机制性的变革，是财政管理的根本性创新。有关专家评价说，财政国库改革为财政管理带来了深远影响： 一是体现了科学理财和依法理财的观念。国库集中收付制度所确立的一整套管理流程，对预算执行的各环节都有严格的规范化、程序化要求。各单位财政财务管理规范性显著增强，管理水平大幅提高，重分配轻管理的现象明显改变，科学理财、依法理财的观念得到了机制保障。 二是增强了财政宏观调控能力。国库现金流量由过去各单位分散持有转变为财政部门统一持有和管理，财政部门资金调度能力发生根本改观，较好地保证了重点支出和预算的正常执行，还为实施国库现金管理、增强财政理财功能、加强财政政策与货币政策的协调实施以及加强宏观调控奠定了基础。 三是加强了预算执行过程的监督控制。以国库单一账户体系为基础建立的电子化监控系统，实现了对中央1万多个预算单位用款的零余额账户的每一笔支付交易实时智能化动态监控，从根本上加强了事前和事中监督，创新了财政监控模式。中央财政自2001年建立财政国库动态监控机制以来，预算单位违规比例逐年持续下降，成效十分显著。 四是提高了预算执行管理信息的透明度。预算执行信息的生产机制发生了较大变化。在收入收缴方面，税收收入实行财税库银电子缴库横向联网，使得税收收入信息由过去从相关部门汇总获取，改为从纳税环节直接获取；非税收入信息由过去通过各部门层层汇总后获取，改为从缴款环节直接获取。在支出支付方面，由过去对一级部门批发式拨款获取支出信息，改为从各基层预算单位最终付款环节获取。这种预算执行信息生成机制的改变，为预算执行信息的准确性和及时性提供了机制保障，为预算执行的管理和分析提供了可靠的信息基础。可以说，随着改革的不断推进，国际公认的现代财政国库制度"高效、透明、规范"的三大特征逐步确立。 财政国库制度改革根深叶茂 詹静涛记得，到国库司就任那天，当时的主管部领导，也是第一任国库司司长肖捷副部长（现为国家税务总局局长）当着国库司全体处级干部的面对他说："财政国库管理制度改革这项工作我画了一个圈，张通同志(第二任司长，现为财政部部长助理)挖了个坑，现在要你来栽树，你要栽好。" 詹静涛知道，财政部国库司前两任司长不仅画了圈、挖了坑，而且还选好了树苗，立在了那里，他的任务就是培土、浇水、施肥，让它茁壮成长。让他欣慰的是，在财政部党组的正确领导和各司局、各预算单位的大力支持配合下，通过大家的不懈努力，2001年启动的中央级财政国库管理制度改革，从最初的6家试点单位推进到中央所有预算部门及其所属绝大多数基层预算单位，从一般预算支出推进到基金预算支出。地方财政国库管理制度改革已涵盖所有省份、绝大部分地市及大多数县（区）。财政国库管理制度改革在全国全方位展开，财政国库管理制度在财政预算管理中的基础地位已基本确立。他深有感触地说，恐怕谁也没有料到，原来简单的财政拨款工作竟然演绎成如此宏大壮丽的锦绣篇章。